国务院


国务院关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知

国发〔2012〕17号



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　国务院同意人力资源社会保障部、发展改革委、民政部、财政部、卫生部、社保基金会制定的《社会保障“十二五”规划纲要》，现转发给你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　 国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一二年六月十四日



社会保障“十二五”规划纲要

人力资源社会保障部　发展改革委　民政部
财政部　卫生部　社保基金会


　　社会保障与人民幸福安康息息相关，事关改革开放和社会主义现代化事业全局。党的十六届六中全会和十七大提出，到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。“十二五”时期是实现这一目标的关键时期，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，编制社会保障“十二五”规划纲要。
　　一、发展环境
　　“十一五”时期，是建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，社会保障制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成。公布了《中华人民共和国社会保险法》，修订了《工伤保险条例》。建立新型农村社会养老保险（以下简称新农保）制度并开展试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度和城乡医疗救助制度普遍实施，职工基本医疗保险制度进一步完善。建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善了灾害救助、临时救助等制度，社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动和志愿服务活动制度化建设取得明显成效。社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，从国有企业扩大到各类用人单位，从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民，越来越多的人享有了基本社会保障，并解决了一批历史遗留的突出问题。社会保障水平有较大幅度提高。社会保障管理服务体系初步建立，形成了以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，并逐步向乡镇、行政村延伸。“金保工程”一期建设任务顺利完成，建立了中央、省、市三级网络，并全部实现省、部联网。

专栏1　社会保障“十一五”规划主要指标实现情况

指　　标
2005年
2010年

规划目标
实际情况
增长率

城镇基本养老保险参保人数（万人）
新农保参保人数（万人）〔1〕 17487
—
22300
—
25707
10277
47.0%
—

城镇基本医疗保险参保人数（万人）
新农合覆盖率 13783
23.5%
30000
＞80%
43263〔2〕
95%〔3〕
213.9%
—

工伤保险参保人数（万人） 8478
14000
16161
90.6%

失业保险参保人数（万人） 10648
12000
13376
25.6%

生育保险参保人数（万人） 5408
8000
12336
128.1%

社会保障卡持卡人数（万人） —
—
10300
—

注：〔1〕2005年和“十一五”规划目标未列新农保参保人数，2009年开始组织新农保试点，2010年数据
　　　中不包括各地自行试点的参保人数。
　　〔2〕2010年城镇基本医疗保险实际参保人数中包括职工基本医疗保险23735万人、城镇居民基本医疗
　　　保险19528万人。
　　〔3〕2010年新农合参保人数8.36亿人。

　　“十二五”时期，是实现全面建设小康社会的关键时期，是加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的攻坚时期，也是社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的重要时期。党中央、国务院高度重视社会保障体系建设，为社会保障事业加快发展提供了坚实的政治基础；改革开放30多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，综合国力极大增强，为社会保障事业加快发展提供了雄厚的经济基础；我国社会发展进入新的阶段，人民生活水平显著提高，广大人民群众的社会保障意识增强，对社会保障的期盼提高，为社会保障事业加快发展提供了良好的社会基础；社会保障制度经过20多年的改革探索，积累了宝贵的经验，为社会保障事业加快发展提供了丰富的实践基础。在充分认识社会保障事业加快发展的有利条件的同时，也必须清醒地看到，我国社会保障体系还不完善，城乡社会保障发展还不平衡，广大农村地区社会保障发展严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄；随着城镇化进程的不断推进，加强制度整合、衔接和推进管理服务一体化的要求日趋紧迫，难度不断提高；城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，矛盾比较突出；人口老龄化加快，养老保险个人账户大部分空账运行，社会保障长期资金平衡和基金保值增值压力加大；社会保险统筹层次低，信息化建设发展水平不均衡，管理服务体系不健全等问题尚未得到根本解决，在一定程度上成为完善社会保障体系、促进基本公共服务均等化发展的制约因素，必须研究采取相应措施，认真加以解决。
　　二、指导思想
　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使广大人民群众得到基本保障，共享经济社会发展的成果，促进社会主义和谐社会建设。基本要求是：
　　（一）更加注重保障公平。充分发挥社会保障再分配的调节功能，把人人享有基本社会保障作为优先目标，基本解决制度缺失问题，使人民群众都能享有相应的基本社会保障制度安排；逐步提高社会保障水平，使其与经济发展水平相适应；协调平衡各项社会保障制度的待遇水平，逐步缩小相关群体的保障水平差距，使广大人民群众平等共享经济社会发展成果。
　　（二）更加注重统筹城乡发展。以农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体为重点，以促进城乡统筹、更好适应流动性要求为目标，加快社会保障制度整合，提高统筹层次，推进制度规范，完善政策体系，做好各类制度的衔接和社会保险关系的转移接续工作，努力清除影响就业人员转移就业和享受各类社会保障待遇的障碍，维护参保人员权益。
　　（三）更加注重优质高效服务。加强社会保障的基础设施建设，健全服务网络，提高社会保障公共服务可及性。加大政府对社会保障公共服务体系建设的投入，加快信息化建设，改进服务手段，提高社会保障公共服务便利性；加快理顺社会保障管理服务的体制机制，建立全国统一的社会化管理服务体系和规范的管理服务流程，加强标准化建设，提升服务质量，为广大群众提供均等化的社会保障公共服务。
　　（四）更加注重可持续发展。实行国家统一决策与分级管理相结合、公平与效率相结合、权利与义务相对应，明确划分社会保障事权，落实各级政府、用人单位和参保个人的主体责任，建立健全多渠道筹资机制，实现社会保障基金中长期平衡。进一步加大调整财政支出结构的力度，稳步提高社会保障支出占财政支出的比重。继续做实企业职工基本养老保险个人账户，扩大全国社会保障基金规模，充实国家战略储备。加强风险预测，保证资金长期收支平衡，积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，大力发展多层次社会保障体系，为应对人口老龄化高峰提供制度和资金保障。
　　三、发展目标
　　未来五年社会保障事业发展的主要目标是：社会保障制度基本完备，体系比较健全，覆盖范围进一步扩大，保障水平稳步提高，历史遗留问题基本得到解决，为全面建设小康社会提供水平适度、持续稳定的社会保障网。
　　（一）制度建设。各项保障制度基本完备。机关事业单位养老保险制度改革稳步推进，已有各项保障制度不断完善。城乡统筹取得积极进展，多层次保障体系进一步完善。
　　（二）覆盖范围。基本养老保险、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖。“十二五”期末，城镇基本养老保险参保人数达到3.57亿人，其中企业职工基本养老保险达到3.07亿人；新农保参保人数达到4.5亿人。城乡基本医疗保险参保率在2010年基础上提高3个百分点。工伤保险参保人数达到2.1亿人，失业保险参保人数达到1.6亿人，生育保险参保人数达到1.5亿人。城乡最低生活保障实现应保尽保。
　　（三）保障水平。继续提高各项社会保险待遇水平。企业职工基本养老金、城镇居民社会养老保险和新农保基础养老金稳步增长。职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合在政策范围内住院费用支付比例达到75%左右。城镇居民基本医疗保险和新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区，稳步推进职工基本医疗保险门诊统筹。失业保险、工伤保险、生育保险待遇标准和城乡低保标准稳步提高，工伤伤残职工享有基本的职业康复服务。
　　（四）服务体系建设。覆盖全社会的劳动就业和社会保障公共服务网络基本形成，全国所有街道（社区）、乡镇（行政村）基本完成劳动就业和社会保障基层服务平台建设，行政村普遍实施劳动就业和社会保障协管员制度。县级以上（含县级）普遍建立布局合理、功能齐全、信息联网的社会保障基础服务设施。国家统一标准的社会保障卡持卡人数达到8亿人。纳入社区管理的企业退休人员比例达到80%。社会养老服务体系和儿童福利服务体系更加完善，建立健全残疾人服务体系和农民工留守家属关爱服务体系。经常性社会捐助体系进一步完善，各乡镇（街道）基本建立经常性捐助站（点）和慈善超市。

专栏2　“十二五”时期社会保障发展主要目标
指　　标 2010年 2015年 增加
基本养老保险参保人数（亿人）
　　城镇基本养老保险参保人数（亿人）
　　新农保参保人数（亿人）
3.60
2.57
1.03 8.07
3.57
4.50 4.47
1.00
3.47
基本医疗保险参保率（%）
— — 3
工伤保险参保人数（亿人）
1.6 2.1 0.5
失业保险参保人数（亿人）
1.3 1.6 0.3
生育保险参保人数（亿人）
1.2 1.5 0.3
社会保障卡持卡人数（亿人）
1.03 8.00 6.97
注：2010年城镇基本养老保险参保人数中未包含城镇居民，2015年企业职工基本养老保险参保人数不少于
　　3.07亿人。


　　四、大力推进社会保障制度建设，基本解决制度缺失问题
　　（一）加快健全养老保险制度。实现新农保制度全覆盖，提高基础养老金水平。完善企业职工基本养老保险制度。建立城镇居民社会养老保险制度，在试点的基础上全面实施。研究制定因病或非因工死亡参保人员遗属领取丧葬补助金和抚恤金办法，以及因病或非因工致残完全丧失劳动力参保人员领取病残津贴办法。在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革。
　　（二）加快完善医疗、工伤、失业、生育保险制度体系。进一步完善职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新农合制度，积极推进门诊统筹。加强工伤预防工作，深入推进以职业康复为重点的工伤康复工作，预防工伤和职业病的发生，努力让更多工伤职工重返工作岗位。注重强化失业风险防范功能，继续推进规范失业保险基金支出范围政策实施，建立预防失业、促进就业的长效机制。研究探索建立生育保障制度体系。
　　（三）实施应对人口老龄化的社会保障政策。实行有利于促进就业的社会保障政策，建立社会保障待遇水平与缴费情况相挂钩的参保缴费激励约束机制。立足当前，着眼长远，继续做实企业职工基本养老保险个人账户，研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。积极稳妥推进养老保险基金投资运营，实现基金保值增值。继续通过中央财政预算拨款、划拨国有资产、扩大彩票发行等渠道充实全国社会保障基金，为应对人口老龄化高峰做好准备。
　　（四）建立健全家庭养老支持政策。完善农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，完善和落实城镇独生子女父母老年奖励政策，建立奖励扶助金动态调整机制，鼓励有条件的地区在基本养老保险基础上，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。
　　（五）健全残疾人社会保障制度。完善残疾人社会保障体系，将残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助，研究制定针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施，扩大残疾人社会保障覆盖面，提高残疾人社会保障待遇。建立贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度。
　　（六）大力发展补充保险。在建立健全各项基本社会保险制度的基础上，针对人们不同的社会保障需求，落实和完善税收支持政策，积极稳妥发展多层次社会保障体系。发展企业年金和职业年金，鼓励用人单位为劳动者建立补充养老保险；鼓励个人建立储蓄性养老保险；统筹考虑各类人群的补充医疗保险政策，逐步建立适合不同群体、分不同档次的补充医疗保险制度；鼓励发挥商业保险补充性作用。
　　（七）进一步健全社会救助制度。完善城乡最低生活保障制度，规范管理，实现应保尽保。合理确定低保标准和补助水平。进一步完善临时救助制度，帮助缓解低收入家庭突发性、临时性生活困难。完善城乡医疗救助制度，做好与基本医疗保险制度的衔接。

专栏3　“十二五”时期社会保障制度建设专项行动

01　实现新农保制度全覆盖。
02　建立并全面实施城镇居民社会养老保险制度。
03　推进事业单位养老保险制度改革。
04　研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法。
05　建立基本养老保险参保人遗属待遇制度。
06　建立基本养老保险参保人病残津贴制度。
07　制定实施失业保险人员领取失业保险金期间继续参加职工基本医疗保险政策。
08　建立工伤预防制度，完善行业工伤保险费率政策标准和企业浮动费率机制。

　　五、加快城乡社会保障统筹，稳步推进保障制度和管理服务一体化建设
　　（一）统筹城乡社会保障体系。推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设。研究制定城乡社会保险制度衔接办法，实行城乡居民养老保险统一经办管理。探索整合城乡基本医疗保险管理职能和经办资源，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
　　（二）进一步提高统筹层次。稳步提高各项社会保险统筹层次，扩大基金调剂和使用范围，增强基金共济能力。全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。新农保实现省级管理。全面实现医疗、工伤、失业、生育保险地（市）级统筹，逐步建立省级基金调剂制度，积极推进省级统筹。
　　（三）切实做好社会保险关系转移接续工作。以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算。以异地安置退休人员为重点，完善异地就医管理服务，探索建立参保地委托就医地进行管理的协作机制。统一社会保险信息管理标准，实现相关信息指标体系和编码体系全国统一，方便全国范围信息交换，适应人员流动需要。
　　六、进一步扩大社会保障覆盖范围，基本养老、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖
　　将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作。将大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险制度。继续解决体制转轨的历史遗留问题，将各类关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保障体系，将未参保集体企业已退休人员纳入基本养老保险制度，将国有企业、集体企业“老工伤”人员全部纳入工伤保险统筹管理。强化新农保、新农合以及城镇居民基本医疗保险制度的政策激励机制，引导符合条件的人员积极参保、长期参保。完善被征地农民的社会保障政策，实行先保后征，应保尽保，切实保障他们的合法权益。研究明确公务员和参照公务员法管理事业单位人员工伤保险政策。研究制定残疾人参加各类社会保险和安置残疾人就业单位办理社会保险的优惠政策。加大资金支持力度，积极推进优抚对象、城乡残疾人和各类困难群体参加社会保险。

专栏4　“十二五”时期社会保障人群覆盖专项行动计划

01　基本实现新农保和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。
02　将未参保集体企业已退休人员和原“家属工”、“五七工”等纳入基本养老保险制度。
03　将国有企业、集体企业“老工伤”人员全部纳入工伤保险制度。
04　将未参保厂办大集体企业职工和退休人员纳入基本养老保险、基本医疗保险范围。
05　将大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险制度。
06　探索建立参保地委托就医地进行管理的协作机制，完善异地就医管理服务。

　　七、逐步提高保障标准，增强保障能力
　　根据经济社会发展情况，逐步提高各项社会保障水平，缩小城乡、区域、群体之间的社会保障待遇差距。统筹建立基本养老金正常调整机制，继续提高企业退休人员基本养老金水平，提高新农保和城镇居民社会养老保险基础养老金标准。以基层医疗卫生机构为依托，普遍开展和推进城镇居民基本医疗保险、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。逐步提高基本医疗保险最高支付限额和住院费用支付比例，均衡职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新农合的待遇水平。逐步提高各级财政对新农保、城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险和新农合的补助标准。进一步完善失业保险金申领发放办法，健全失业保险金正常调整机制。建立健全职业康复标准、劳动能力鉴定标准和伤残辅助器具配置标准。健全城乡低保标准动态调整机制，逐步提高城乡最低生活保障水平。

专栏5　“十二五”时期改善社会保障待遇计划

01　提高养老保障水平
　　企业职工基本养老金稳定增长，提高新农保和城镇居民社会养老保险基础养老金水平。
02　提高医疗保障水平
　　财政对城镇居民基本医疗保险和新农合的补助标准逐步提高，职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗
　　保险和新农合政策范围内住院费用支付比例均达到75%左右。
03　提高工伤、失业、生育保险待遇
　　提高工伤、失业、生育保险待遇水平，加强工伤预防和康复工作。
04　提高城乡低保标准
　　城乡居民最低生活保障标准年均增长10%以上。

　　八、建立健全社会救助体系，大力发展福利和慈善事业
　　（一）建立健全社会救助体系。完善以城乡低保制度为核心，以农村五保供养、灾害救助、医疗救助、住房救助、教育救助、流浪乞讨人员救助、殡葬救助为主要内容，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接、统筹城乡、保障水平与经济社会发展水平相适应的社会救助体系，实现城乡社会救助全覆盖。进一步强化社会救助能力建设。进一步完善自然灾害救灾应急体系，提升灾害紧急救援能力，提高灾害救助水平。
　　（二）大力发展福利事业。以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步提高国民福利水平。坚持家庭、社区和福利机构相结合，逐步健全社会福利服务体系，加强老年人、残疾人、孤儿福利服务。贯彻落实《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，加快养老服务体系建设，满足多元化养老服务需求。积极开展老年护理服务，建立居家养老三级服务网络；完善社区服务网络，加强社区福利设施建设；加快养老机构建设，加强养老机构标准化建设。加快养老护理员队伍建设。建立健全残疾人基本公共服务体系，为残疾人的生活和发展提供稳定的制度保障。以智力、精神、重度残疾人为重点对象，建立健全残疾人托养服务体系，加强精神卫生队伍建设，推动福利企业健康发展，做好辅助器具的研发生产装配企业资格认定以及假肢（矫形器）制作师职业资格考试和注册工作，提高残疾人福利水平，减轻残疾人家庭负担。
　　（三）大力发展慈善事业。建立与中国优秀传统文化及经济发展水平相一致，政府支持、社会举办、公众参与的具有中国特色的慈善事业发展体系，形成全社会人人参与的慈善事业新格局。完善慈善捐赠方面的政策法规和税收优惠政策，完善支持慈善事业发展的财政、彩票公益金等国家投入机制，规范慈善行业服务监管制度，提升慈善信息公共服务能力。发展经常性捐助站点和慈善超市，完善经常性社会捐助体系。完善慈善超市运行机制。
　　九、加强社会保障管理与监督，提升管理服务水平
　　（一）严格基金监管。加强社会保障基金监督管理，维护基金安全。健全社会保险基金预算管理制度，规范基金收支，明确政府投入责任。完善基金监管政策法规，积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，进一步规范企业年金、职业年金市场化运营。大力推行社会保险基金网络监管软件应用，逐步实现现场监督检查与非现场监管相结合。指导社会保险基金和企业年金、职业年金基金管理机构加强内控和风险防范，实行规范运作，提高基金管理能力和运作水平，实现基金保值增值。建立社会保险基金和企业年金、职业年金管理情况报告制度和信息披露制度。建立行政监督与社会监督相结合的基金监管机制。
　　（二）进一步加强医疗保险基金支付管理。落实深化医药卫生体制改革的要求，强化医疗保障对医疗服务的监控作用，引导控制医疗服务费用，促进提高医疗服务水平。完善基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店协议管理制度，建立实施分级管理标准，全面推进基本医疗费用即时结算。加快实现医疗费用异地就医即时结算。推进实行按病种付费、总额预付、按人头付费等方式，深化医疗保险付费方式改革。探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制。完善基本医疗保险支付范围管理。完善基本医疗保险药品目录、医疗服务项目管理办法。
　　（三）改进和加强社会保障管理服务。加快社会保障规范化、信息化、专业化建设步伐，提高管理服务水平。健全管理机制，完善专业标准，规范业务规程，整合经办资源，提升管理手段。建立公民社会保险登记制度，实现登记管理模式从以单位为依托向以社区为依托、以个人为对象的转变。逐步实现统一受理社会保险参保登记、统一核定缴费基数和数额、统一征收社会保险费、统一社会保险稽核、统一查处社会保险违规行为，加强社会保障业务档案、数据、信息网络管理，保证资料和信息的完整、准确、安全。建立全国统一的社会化服务体系，加强基础服务设施建设，设立电脑查询、电话查询和个性化咨询服务，积极探索网上申报、缴费、结算。探索合理利用各种社会资源提供社会保障公共服务。进一步完善新农保金融服务，健全服务体系，规范服务方式，积极支持银行业金融机构申请代理新农保和城镇居民社会养老保险发放业务，创新支付结算方式，提供优质高效服务。

专栏6　“十二五”时期社会保障公共服务能力提升计划

01　加快信息化建设
　　实施“金保工程”二期建设项目，建设多险种统管、跨区域接续、城乡一体的社会保障经办服务系
　　统，推行社会保障一卡通，提升社会保障监管和决策支持能力。
02　延伸服务网络
　　在全国所有城市街道（社区）和乡镇（行政村）建立劳动就业和社会保障基层服务平台，在行政村普
　　遍实施劳动就业和社会保障协管员制度。
03　改善服务环境
　　开展国家、省级、市级社会保障服务平台建设，统筹考虑国家级和省级异地就医结算平台建设。
04　实施标准化管理
　　研究制定有关社会保险标准36项，其中：国家标准13项，行业标准23项。
05　建立专业化队伍
　　实施“社会保险百千万人才队伍建设工程”，培养100名左右掌握社会保险政策、精通经办业务的管理
　　人才；培养1000名左右社会保险经办相关专业领域的业务专家；培养10000名左右岗位管理能手和业
　　务标兵。

　　十、强化基础保障，确保纲要实施
　　（一）加强社会保障法制建设。认真贯彻《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》，修订《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，制订医疗保险、养老保险、社会保险经办管理服务和基金监督等法规，以及与法律法规相配套的部门规章。加快社会救助法和慈善法立法进程，建立养老服务准入、退出和监管制度，构建完善的社会保障法律体系。
　　（二）加大政府公共财政对社会保障的投入。明确各级政府在社会保障方面的责任，建立政府对社会保障的正常投入机制和不同层级政府间的分担机制。各级政府要调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。加大中央财政对社会保障体系建设的投入，巩固现有筹资渠道，积极开辟其他资金来源。适应社会保障事业快速发展需要，切实保障社会保险经办机构管理服务所需经费以及社会救助等机构所需经费。
　　（三）健全社会保障公共服务体系。遵循方便、安全、低成本的原则，整合基层公共服务功能，延伸基层公共服务网络，加强劳动就业和社会保障平台建设。按照精简、高效、统一的原则，完善社会保障组织体系。开展大规模的专业培训，不断提高社会保障系统工作人员履行职责和提供服务的能力。充分利用社会资源，采取政府购买服务的方式加强和改善基本公共服务，提高服务质量和效率。
　　（四）推行社会保障一卡通。以实现社会保障全国一卡通为目标，完善协调机制，建立统一标准，全面发行社会保障卡，实现社会保障卡跨险种、跨地区广泛应用。加快推进“金保工程”二期建设，建立全国统一的社会保障信息系统，并逐步与医疗卫生、社会福利、社会救助等社会保障相关信息系统做好衔接，实现协同共享，为一卡通提供高效、安全的技术支持保障。
　　（五）继续做大做强社会保障战略储备资金。按照“可操作、可持续、有增长”的原则，研究多渠道补充全国社会保障基金；依据现有制度安排，通过完善国有股减转持相关政策、做好国有上市公司追溯部分的国有股份划转工作和扩大彩票发行等渠道，进一步加大对全国社会保障基金的支持力度，充实全国社会保障基金。
　　（六）加强社会保障科学研究和宣传。进一步推动理论和科技创新，为社会保障事业发展提供系统的理论指导和科技支撑。建立社会保障专家库、资料库和基础数据库。重点开展社会保障资金中长期平衡等涉及全局和长远的发展战略、基础理论和重大政策研究，形成有中国特色的社会保障理论和政策体系。加强政策评估、技术标准、量化分析、预警预测与社会保险精算等专题研究，建立数据分析系统。大力推广科研成果应用，促进决策、管理、服务科学化。多渠道筹集资金，增加科研经费投入。加强社会保障政策宣传和舆论引导。
　　（七）加强社会保障国际交流与合作。加强社会保障领域双边、多边合作，适时批准适合我国国情的社会保障国际公约，积极参与国际劳工公约和建议书等国际劳工标准的制订。通过双边谈判，签订双边社会保险互免协议。立足国情，学习借鉴国际社会保障管理服务经验，提高处理和解决实际问题的能力，加强社会保障对外宣传。
　　（八）实施社会保障重大项目。按照事权划分责任，分级负担，加大投入，在充分利用现有资源的基础上，统筹实施基层劳动就业和社会保障综合服务平台、社会保障服务平台、工伤康复示范平台和社会保障人才队伍建设等重大项目。
　　1.基层劳动就业和社会保障综合服务平台建设。
　　整合和利用现有资源，继续加强基层劳动就业和社会保障公共服务平台建设，完善服务设施。将社会保障业务信息网延伸到基层服务中心和服务站，为广大人民群众提供更加便捷、高效的服务。整合县及县以下社会保障公共服务功能，加强基层社会保障公共服务工作人员队伍建设。
　　2.社会保障服务平台建设。
　　加强国家、省级、市级社会保障服务平台建设，统筹考虑国家级和省级异地就医结算平台建设，改善参保人员参保缴费、社会保险关系转移、待遇核发、社会保险档案管理、异地就医结算等经办服务条件。
　　3.社会保障信息化工程。
　　围绕广泛推行社会保障一卡通，全面加快社会保障信息化建设。加快实施“金保工程”二期项目。依托国家电子政务网络，建立覆盖全国、联通城乡、安全可靠的社会保障业务信息网络和跨地区信息交换结算平台，建立多险种统管、跨区域接续、城乡一体化的社会保障经办服务系统。完善社会保障基金业务监管系统、宏观决策支持系统和12333电话咨询服务系统。提升数据中心水平。统筹规划建设灾备中心。形成全国统一的社会保障网络安全信任体系。
　　4.社会保险标准化工程。
　　坚持以人为本、急用先立、上下联动、试点先行的基本工作原则。从现在起到2015年，基本建立起结构合理、层次分明、重点突出、科学适用的社会保险国家标准体系，行业标准、地方标准与国家社会保险标准协调配套，将社会保险服务、评价、管理等领域的全过程纳入标准化管理轨道，实现对关键环节和关键因素的有效监控，以标准化手段提升社会保险经办管理服务能力。“十二五”时期，按照人力资源和社会保障标准化建设总体要求，充分调动社会各方力量和资源，研究制定有关社会保险标准。
　　5.工伤康复示范平台建设工程。
　　充分利用现有医疗和康复资源，以国家级和区域性工伤康复平台为示范引导，以地区级康复平台为基础，以购买服务为主要方式，以促进工伤职工职业康复为主要目标，研究逐步构建功能完备、分布合理的工伤康复新格局。国家级工伤康复示范平台要依托现有资源，按照面向全国、辐射周边的要求，建设成为集医疗康复、职业康复、人才培训、康复科研及假肢矫形器装配于一体的具有国际先进水平的大型综合性国家级工伤康复示范平台。区域性工伤康复示范平台依托所在省份现有资源进行建设，主要建设成立足所在省份，辐射区域内其他省份，并通过区域性工伤康复平台的示范作用，带动区域内其他省区市地区级康复平台发展的以职业康复为核心的综合性工伤康复示范平台。地区级康复平台立足本地，利用现有资源开展系统规范的工伤康复工作。不同层次的工伤康复平台协同推进，共同促进全国以职业康复为核心的工伤康复体系建设。
　　6.失业动态监测预警项目。
　　为发挥失业保险预防失业的作用，依托基层人力资源和社会保障平台，建立健全统一的失业动态监测预警指标体系，配置必要设备，开发实用软件，加强人员培训和能力建设。争取到“十二五”期末，在所有省级单位和设区市及部分县（市），设立失业动态监测点，跟踪了解监测企业岗位变化、失业人员就业需求等动态情况，适时发布失业预警信息，并相应采取措施，预防和减少失业。
　　7.社会保障人才队伍建设工程。
　　以中高级专业人才队伍建设为龙头，带动人才队伍建设工程的全面实施。力争用5年左右的时间，初步建设一支优秀的业务骨干队伍：培养100名左右掌握社会保险政策、精通经办业务的管理人才，培养1000名左右社会保险经办相关专业领域的业务专家，培养10000名左右岗位管理能手和业务标兵；利用现有资源特别是各级各类学校及其他教育机构，打造一批合格的人才教育培训基地，建立国家级高级管理和专业人才培训基地。同时，指导各地完善现有的干部培训设施，为开展分层次、分类别、多渠道、大规模、重实效的人才开发培训提供基础保障；基本完成专业教材的开发和师资的培养。开发学习支持服务系统，丰富教育培训手段，开展远程教育，构建统一的网上交流平台。
　　8.建立低收入家庭认定体系。
　　加快建设全国低收入家庭认定体系，为落实针对低收入家庭的基本养老、基本医疗、基本住房、基本教育、最低生活保障等城乡困难家庭基本生活保障政策奠定坚实的基础。
　　（九）抓好规划的贯彻实施。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是坚持立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，是保增长、保民生、保稳定的重要任务。各地区和各部门要深刻认识加快完善社会保障体系的重要性和紧迫性，把全面实施规划纲要纳入重要议事日程。要抓紧制定本地区、本部门的具体实施方案和年度计划，加强领导、明确责任、分工协作，统筹协调、抓好落实。要加大重点项目立项和推进力度，加强对规划实施情况的动态监测与跟踪分析，及时发现和解决规划执行过程中存在的问题，定期组织对规划实施情况的检查，开展规划执行情况期中和期末评估，确保规划各项任务落到实处。












　　内容提要: 有期徒刑等级划分应当在修正的刑罚分配主义框架内进行。在立法阶段，有期徒刑的轻重等级具有标识罪行轻重的形式机能，应以5年和10年有期徒刑作为轻等、中等与重等有期徒刑的界限点；在行刑阶段，有期徒刑的长短期划分模式具有标识不同期限自由刑改造效果的实质机能，应以1年和15年作为短期、中期与长期有期徒刑的界限点。


　所谓有期徒刑分等制度是指依据某种标准对法定有期徒刑的幅度标示出等级的制度。有期徒刑分等制度始见于我国西周，经《开皇律》、《唐律》、和《大清新刑律》一直沿用到1912年的民国《暂行新刑律》。一些大陆法系国家，如德国、法国亦有规定。我国现行刑法典中虽没有规定有期徒刑分等制，但鉴于有期徒刑分等制度对刑事立法与司法的实质理性所发挥的积极促进作用，本文认为，有必要对有期徒刑分等的理论基础以及在此基础上所展开的不同分等模式及其所发挥的机能作用进行系统性的探讨。
　 一、刑罚“一体论”与有期徒刑等级划分的理论基础

　 “一部西方刑罚学说史就是报应论与功利论世代对立的历史”{1}，事实上，自19世纪60年代开始，矫正刑因为无法面对不断上升的累犯率，而逐渐褪去身上耀眼的“科学”光环，人们开始怀念报应刑中所蕴含的公平与正义。但在实用哲学的合目的原则统领世界的情况下，刑罚的正当性根据亦不可能单独由报应主义担当。这样，在上世纪中期系统论的方法论影响下，刑罚正当性理论开始由单一的报应原理和目的刑主义转向报应主义与预防论的综合，即使是在试图完全放弃“所有报应”的机能刑法学那里，也“还是必须接受报应理论中的一个决定性因素：将罪责原则作为设定刑罚界限的手段。”{2}48由此，刑罚正当性的根据应综合考虑报应与预防的“一体论”观念成为绝对的主流。在“一体论”的框架内，就两者如何融合，存有“并合主义”（“综合主义”）与“分配主义”（“二元主义”）的争论。并合主义认为“正义只有在具备合目的性时才可能在实质上是正义的，同时，合目的性也只有以正义为基础才可能成为真正的合目的性。”{3}57而分配主义的代表人物M.E·迈耶认为“刑罚，根据其与立法者、法官及行刑官等各个国家机关的关系，可分为刑罚的法定（法定刑）、刑罚的量定（宣告刑）以及刑罚的执行（执行刑）这样三个阶段，各个不同阶段上的理念分别是报应、法的确认、目的刑。”{4}33分配主义被并合主义批评为在各个阶段上“难以发现刑罚的一贯理念”{4}33，但由于分配主义所具有的清晰性和实务的可操作性，开始出现分配主义融合并合主义的趋势，并在日本成为有力的立场，团藤重光、木村龟二、小野清一郎、大?X仁等即赞同此观点。这种修正的分配主义既受到分配主义的启示，着眼于各阶段的发展来把握刑罚的本质，又承认各发展阶段相互间大致的关联性。正如大?X仁所言“仔细观察，在立法、司法阶段，刑罚的教育原理、特别预防机能至少是潜在地、观念地被承认着，而正是在执行阶段，才看出刑罚的报应原理、一般预防机能所具有的最终实效性。例如，自由刑的受刑人由刑罚剥夺其自由、被收容于刑务所这一事实，无论在刑务所内部进行着怎样的教育性处遇，都必须说它是报应原理的表现，确保其最终的实效性。”{3}57

　 笔者试图站在修正的分配主义立场，来建构有期徒刑分等理论。有期徒刑分等制度首先是一个立法问题，即立法上宏观地将有期徒刑划分为轻重等，与具体种罪所配置的法定刑这一相对微观的立法是不同层面的问题。立法者对有期徒刑宏观划分轻重与对具体种罪设置何种幅度的法定刑，所考虑的要素基本相同，有期徒刑的等级不过是将轻重幅度大致相当的某类罪的法定刑幅度进行抽象化处理，整理出共同的法定刑基准，进而将该基准作为轻重不等的有期徒刑的分界点。因此，某种意义上说，可以将立法阶段的轻重有期徒刑的划分要素，还原为对具体种罪配置法定刑所考虑的要素。就立法阶段具体种罪法定刑设置根据来看，主要有报应说、一般预防说、一般预防兼顾报应说等。笔者认为，有期徒刑的等级划分毕竟是宏观上的问题，不直接面对具体的种罪，如果说，种罪给社会所造成的危害性大小可以依据刑法生活观估算总结的话，那么一般预防的作用，就只能够落实到具体的犯罪上，无法归纳出一个抽象的基准点。因此，笔者认为，在立法阶段，有期徒刑的轻重分等只能是在报应的前提下，考察不同幅度的种罪的社会危害性大小，进而归纳出轻重有期徒刑的基准点。在刑罚量定阶段，宣告刑是对法定刑的兑现，因此裁量阶段的有期徒刑等级必须遵照立法阶段的等级制度。而在行刑阶段，由于行刑是对法官裁量的执行，因此，遵照立法上的有期徒刑分等是其前提（兼顾了报应），但同时又应根据犯罪人的具体情况进行个别矫正和预防，因此就有必要进行有期徒刑刑期长短的划分。刑期长短的划分是在轻重有期徒刑的基础上为了更好地改造罪犯而进行的分等。

　 综上，一体论下有期徒刑等级划分可分为立法阶段的轻重分等和行刑阶段的刑期长短分等两个阶段。前者考虑的是报应要素，根据类种罪的社会危害性大小，抽象出有期徒刑的轻重基准点，而后者则是在遵守立法轻重分等的前提下，考虑监禁时间长短对犯罪人个别预防和矫正的效果，进行的长短期划分。下面将具体论述这两个阶段中有期徒刑分等的机能与模式。

　 二、立法模式及标示轻重罪的机能展开

　 笔者认为，罪的分等和刑的分等紧密相关，罪刑相适应原则要求重罪判重刑、轻罪判轻刑，这就必须给重罪和轻罪、重刑和轻刑下一个明确的判断标准，而无论罪的划分方法是什么，“凡是以‘法有规定’要件为依据对犯罪进行的分类，归根到底，都可以归结为按照‘刑罚’进行的分类”{5}。从国外立法看，罪行轻重的标准大多是在有期徒刑的幅度范围内，例如，法国刑法是以10年有期徒刑作为区分轻重罪的界限；德国刑法以1年有期徒刑作为轻重罪划分的标准；2002年修订的《奥地利联邦共和国刑法典》以3年有期徒刑作为划分轻重罪的标准。可见，有期徒刑立法分等的一个重要机能就是对犯罪进行立法上的等级确认。

　 但必须指出，轻重罪的等级划分其实质标准并非刑罚的等级，有期徒刑立法分等的甄别轻重罪的机能只是形式上的。国内有学者反对以有期徒刑的等级划分罪的轻重，指出“如以3年有期徒刑作为区分重罪和轻罪的标准，则不是以罪制约刑，而是刑规制罪了。以刑期作为区分轻罪重罪的标准只能带来无限循环的重复定义。”{6}法国亦有类似的批评，认为以刑罚为标准对罪进行划分“缺乏逻辑性”，“因为，从理性的角度看，犯罪的严重程度并不取决于对它当处刑罚的轻重，而应当反过来，对处刑之轻重起支配作用的，应当是犯罪的严重程度。”{5}183但正如意大利刑法学家帕多瓦尼所指出的，刑法典以不同的刑罚种类作为区分重罪和轻罪的标准，这只具有形式的意义。{7}实际上，罪行轻重划分的形式标识，只能委之于刑罚的等级，进一步说，是有期徒刑的立法轻重等级。我国有观点认为应该以犯罪的性质来认定轻重罪，“对于哪些犯罪属于‘严重犯罪’并对其预备行为进行惩罚？从内容上看主要是根据该罪的性质和危害，即刑法保护利益的属性，以及预备行为造成危害的可能性，并结合各国具体情况加以判断。”{8}还有学者认为，罪行轻重的认定应综合考察行为人的罪过、主观恶性、人身危险性、社会危害性、情节等因素。{9}笔者认为，这两种观念只论及了罪行分等的实质标准，无论是犯罪的性质还是行为人的罪过、主观恶性、人身危险性、社会危害性、情节，都较模糊且缺乏操作性，只有进一步将其转换为清晰的刑罚标准，即有期徒刑的轻重等级，才能使罪行轻重的判断具有实际意义。那么，到底是以宣告刑还是法定刑等级作为划分的形式标识呢？有学者反对以犯罪性质作为罪行轻重的标准，进而指出，“只有以其判处的刑罚高低作为划分轻罪和重罪的标准，才能充分体现情节减轻犯和情节加重犯的独立的罪刑单位的意义。”{10}730该论者实际上是混淆了罪行轻重的实质标准与形式标识，借由对立法实质标准会否定立法上情节减轻犯和情节加重犯的独立罪刑单位的批评，得出罪行轻重的标准不能在立法阶段进行，而只能在裁判阶段由宣告刑的轻重来标识。事实上，在国外也存在同样的责难。对此，法国的做法是，因具有总则中减轻刑事责任的原因，而导致法官在裁量刑罚时其宣告刑与该种性质的犯罪的法定刑分别属于两种不同刑罚等级的，法院的判例承认，重罪，即使法院对其判处的是轻罪刑罚，仍然为重罪，在各个方面仍受重罪的各项规则的约束。{5}185德国的做法与之类似，即总则中减轻处罚的情况和分则中规定的“特别严重”或“比较严重”，即所谓“未列明的改变刑罚的根据”，都不具有改变犯罪等级性质的意义。但如果立法者在分则中确定了从重或减轻处罚的明确独立的构成要件的话，那么，就会改变犯罪的性质。例如，德国刑法第239条第1款规定的普通剥夺人身自由罪是一个轻罪，但其第3、4款由于具有独立的行为构成和加重的后果，因此其刑罚超过了1年有期徒刑，这样，这两款就属于重罪。同样，伤害犯罪（第224-226条）的加重构成是重罪，而受嘱托杀人（第216条）被视为是减轻构成，则是轻罪。

　 笔者认为，罪行轻重的标准可以在立法阶段进行，并只能是以再抽象的法定刑基准，即有期徒刑的轻重等级为标识。第一，对于总则中减轻处罚与分则中“情节严重”“情节特别严重”的规定，这种立法表述本来就很模糊，很可能被司法权滥用，如果因此改变罪的性质，则无疑起不到控制司法裁量权的初衷，“如果二分法是‘建立在符合行为构成的确定的基础上……而不是建立在由法官评价构成行为严重性的基础上’，那么，这个‘刑事可罚性的法定明确性……才能得到保障”{2}173-175。第二，对于分则中明确规定有加重或减轻构成的，即使改变也不会有什么问题，确定罪行分等的目的并不是为了形式上的分类而分类，而是根据其独立的行为构成，适用不同的实体和程序性规定及相应的制度安排，因此，既然其有独立的行为构成那么根据其独立的构成归入不同的罪的等级之内就可以了，德国学者罗克辛指出：“那个经常有争议的问题，即对于比较严重或者比较轻微的案件，应当是作为基本行为构成的变化还是应当作为独立的犯罪来判断，在这里，对于是否存在重罪轻罪的决定是完全没有关系的。”{2}175事实上，我国有学者在论述相关罪名时也是直接适用某某罪的重罪法定刑和某某罪基本罪的法定刑{11}

　 那么，究竟该如何将罪行等级背后的实质划分依据，即社会危害性大小转化为有期徒刑的等级呢？换言之，有期徒刑的轻重等级划分应如何展开呢？笔者认为社会危害性概念归根结底是一个价值判断，在某个特定的价值群体中，普遍的罪刑均衡理念和罪刑换算模式已经扎根在每一个身处该环境之下的人们心中。因此我们可以通过大量司法判例的分析，观察到轻重罪所对应的有期徒刑等级。这里以1999年北京市朝阳区人民法院做出的有罪判决为基础进行分析：其中故意伤害致人重伤的56案（有期徒刑法定刑幅度三年以上十年以下）,60人，人均刑期62. 5个月，被判处有期徒刑实刑的，人均刑期65个月；故意伤害致人死亡或者以特别残忍的手段致人重伤造成严重残疾的22案（有期徒刑法定刑幅度十年以上）,24人，被判处有期徒刑的，人均刑期135. 1个月；抢劫罪基本罪157案（有期徒刑法定刑幅度三年以上十年以下）,240人，人均刑期53个月，被判处有期徒刑实刑的，人均刑期55. 9个月，加重抢劫罪61案（有期徒刑法定刑幅度十年以上），118人，人均刑期118. 2个月，被判处有期徒刑实刑的，人均刑期123. 2个月；强奸罪37案41人，其中普通强奸罪28人（有期徒刑法定刑幅度三年以上十年以下），人均刑期59. 2个月，其中27人被判有期徒刑实刑，人均刑期60. 1个月，加重的强奸13人（有期徒刑法定刑幅度十年以上），均被判处有期徒刑，人均刑期152.3个月；盗窃数额巨大或者有其他严重情节的93案（有期徒刑法定刑幅度三年以上十年以下）,121人，人均刑期54. 1个月，被判处有期徒刑的，人均刑期54. 4个月，盗窃数额特别巨大或有其他特别严重情节的24案（有期徒刑法定刑幅度十年以上）,31人，人均刑期126个月。{12}可见，对于上述传统意义上的重罪，其中等罪量的量刑基准一般均在54.4-65个月之间徘徊（5年左右），其加重构成一般在123. 21-152. 3个月之间徘徊（10年左右），因此，将五年和十年有期徒刑分别作为轻等、中等和重等有期徒刑的分界点是合适的。

　 笔者赞同五年说而不是三年说的观点，还因为这涉及我国轻刑化的刑事政策。我国的重刑结构使得我们应该设置较高的轻等有期徒刑的上限，以使更多的犯罪归入轻等有期徒刑的范围，适用相应较缓和的轻刑处理措施，从而在一定程度上减小重罪结构的弊害范围。

　 从我国刑种的配置来看，一般认为，拘役、管制等轻刑种只能衔接轻等有期徒刑，否则就会导致裁量幅度过大，而我国刑法各罪第一档法定刑配置中，拘役、管制与有期徒刑的衔接点不是三年而是五年，这说明立法者认为“轻刑种”的最上限应是五年有期徒刑而非三年有期徒刑。另外，《刑法修正案（八）》中增加的未成年前科消灭制度，亦以五年有期徒刑作为界限，也验证了这一点。

　 三、行刑模式及标示长短刑期执行效果的机能展开

　 长短期自由刑的划分是随着19世纪新派理论的兴起而开始的。刑事古典学派认为刑期越长其刑罚力度越大，在贝卡里亚的“罪刑阶梯”中，自由刑占据显赫的位置，但“刑之阶梯”究竟如何衔接“罪之阶梯”，贝卡里亚却并未给出答案，只是期望“对于明智的立法者来说，只要标出这一尺度的基本点，不打乱其次序，不使最高一级的犯罪受到最低一级的刑罚，就足够了。”{13}但菲利则怀疑这种“基本点”的存在，强烈质疑惩罚能够对应于犯罪，他说：“如果我们同意弑父罪是最严重的犯罪，我们就可以明确地判定最重的刑罚，如死刑或无期徒刑，然后始可确定一个较轻的犯罪的标准与相应的刑罚。但是，问题在于构成此结构的第一块基石而不在筑于其上的台阶。哪种刑罚是适合于弑父罪的最重刑罚呢？无论是科学、立法，还是道德观念都不能提出一个绝对的标准。有人说：最重的刑罚是死刑；另一些人则说：不，应该是无期徒刑；还有人说：不是死刑，也不是无期徒刑，是有期徒刑。如果有期徒刑是最高刑，那么监禁的期限应该是多少呢—30年、25年，还是10年？”由此，菲利认为惩罚的规定是“最野蛮的”，“人类文明的逐渐进步将导致与此相反的只有矫正而没有惩罚的观念。”{14}这样，新派认为刑罚的力度概念是不存在的，应该被矫正效果所取代。那么，多长期限的自由刑具备或不具备矫正效果，就是需要讨论的了。

　 关于行刑阶段的短期自由刑到底如何界定，我国刑法学界有以下观点：1．六月说。通说认为我国的短期自由刑就是指拘役刑。{10}496； 2．三年说。该说从我国的立法实践入手，认为我国刑法分则与有期徒刑有关的法定刑有701个，占法定刑幅度总数的49.5％，所以“3年说更符合我国刑法个罪的司法实际。”{15} 3．六年说。有学者在探讨不同服刑期限的罪犯心理特征时指出“短刑期罪犯，一般指的是六年刑期以内的罪犯。”{16}163另外，还有五年说和十年说。{17}笔者认为，除了六月说，其他各说都已超出拘役刑刑期，进入有期徒刑的范围，因此，与其说是关于短期自由刑之“短期”的讨论，还不如直接说是关于短期有期徒刑如何划分更为准确。笔者认为，说拘役刑属于短期自由刑自然没有问题，但是说短期自由刑就是指拘役刑则缺乏立法和理论根据。拘役刑所具有的弊端，一年有期徒刑甚至更长期的自由刑也同样可能存在。关于三年说、五年说和十年说的观点，笔者认为，是将刑罚执行阶段所讨论的长短期有期徒刑混作立法阶段的轻重有期徒刑分等。短期自由刑本是探讨刑期较短的自由刑执行中对犯罪人的改造效果的问题，却以立法上法定刑配置为界定根据，明显不是一个层面的问题。关于六年说，笔者认为，虽然从改造心理学角度，可能存在被判处六年或以下罪犯消极对待改造的情况，但是提出以六年作为短期有期徒刑的界限的说法并没有充分根据，事实上，该论者也并未指明理由。

　 笔者认为，应以一年有期徒刑作为划分短期有期徒刑的基点。第一，这是贯彻教育刑的结果。20世纪上半叶西方教育刑论兴盛，许多教育刑论者认为：“在行刑教育中，把坏人改造教育成为改恶从善的新人是最高的人道主义，是好中最好的社会政策，是一种有效的、彻底的保卫社会的方法。”{18}基于此，有西方学者指出：“什么样的自由刑应为短期并不明确。但是我认为3个月或者6个月是太低了，从教育的立场上看，9个月及10个月也太短了，我想提出上限为1年的方案。”{19}“在欧洲犯罪问题委员会的报告中也曾指出，作为社会内处遇进行保护观察时，6个月不够充分，应以一年以下为‘短期’”{20}

　 我国自1952年第一次劳改工作会议至今，每一次会议都强调要对罪犯进行教育改造，我国监狱法也将教育性作为其原则之一，包括思想教育、文化教育和技术教育。对于思想教育来说，刑期过短并不能起实际作用，实际上，罪犯在初人监两个月左右，对周围的一切都很陌生，戒备心理严重，行为拘谨，不敢表达自己真实心理，对干部唯唯喏喏、毕恭毕敬，甚至对犯人组长以及其他老犯人也是言听计从，不讲条件。{16}163并不能有效地进行思想改造，因此如果考虑到初入监2个月甚至更长时间属于“监禁适应”期的话，那么6个月作为短期自由刑的界限就不合适了，在目前重劳动、惩罚，轻教育、改造的实际下，更是至少需要1年时间才能较好地发挥监禁的思想教育改造功能。就技术教育来说，在我国开展较多的如家电维修、裁缝烹饪、理发、家禽养殖、汽车修理、果树栽培、木工家具、基础电脑等，在目前监狱劳动占据罪犯大部分时间的情况下，其学习周期至少需要1年时间，否则并不能使学习者牢固掌握，等于没学。就文化教育而言，1年时间也是目前电大、夜大等社会性文化教育结业的最短期限。因此，从改造犯罪人的角度说，1年有期徒刑是最起码的期限，将低于1年有期徒刑的监禁作为短期有期徒刑，进而考虑其改革方式，是较为合适的。

　 对于何谓“长期自由刑”的“长期”，也有不同的基准。苏联刑法学家沙尔戈罗茨基教授认为，一般预防对于剥夺自由的刑期，具有决定性意义。因此，出于对一般预防的让步，应把剥夺自由的最高期限限为十五年。但也有学者认为，为了保障利用劳动改造感化的全部手段，十五年的剥夺自由已经够长的了。如果在这么长的期限内都未能把被判刑人改造教育好，那么，用更长的时间同样未必能解决这个问题。最后折中的结果是苏联刑法把五年至十年的剥夺自由刑列为长刑，十年至十五年的剥夺自由作为例外的特别长刑。{21}可见，如果侧重一般预防，长期有期徒刑的刑期就较长，而侧重于特别预防的话，刑期就较短。

　 实际上，刑期长到一定值时，就会超过正常人的心理和生理承受力，导致受刑人身体和精神的崩溃，使得自由刑改造的边际效力陡然下降，不但使刑罚失效且失之人道。科学证明，长期监禁经常导致犯人自我防护能力减弱，对周围东西缺乏兴趣，表现为灰头丧气、焦虑内向、神经过敏、易于激动、感情冷漠，并且越来越服从程序而失去独立性。德国学者李普曼因此认为，经过20年监禁后，犯罪人通常十分忧郁地进入人格破坏的第三阶段，表现为情欲严重衰退，使之既无气力，又无感情，成为机械人，以至成为废人。{22}

　 综上，笔者同意张明楷教授的以下观点：“15年左右的关押，已经属于相当严厉的惩罚，足以预防犯罪；更长时间的关押基本上属于残酷的、不人道的刑罚，且不是保护法益与预防犯罪所必需的刑罚”；“我国在限制与废止死刑的过程中，不必设置终身刑，也不必提高有期徒刑的最高期限。应维持我国现行刑法关于有期徒刑与无期徒刑的规定，与此同时，司法机关与行刑机关应当合理地运用、妥当地执行死缓制度与无期徒刑。”{23}笔者认为，此次刑法修正案提高数罪并罚的有期徒刑期限，从矫正的角度看，其实际改造效果如何，还有待实践检验。

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