谈谈人民法院裁定减免罚金应注意的问题
作者 河南省周口市中级人民法院 李保利
罚金属于财产刑的一种，是人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。实施罚金刑，有利于从经济上惩罚、教育犯罪分子。罚金应当缴纳，但在一定条件下，罚金也可以减免，以体现刑罚人道主义和宽严相济的刑事政策。罚金的减少和免除作为罚金刑执行制度的重要组成部分,它涉及到被告人的合法权益问题、还涉及到人民法院内部如何分工问题，更涉及到应否接受人民检察院的法律监督问题，然而无论是《中华人民共和国刑法》还是《中华人民共和国刑事诉讼法》对此规定的甚少。给司法实践带来了混乱，因此有必要从理论上予以澄清。
一、对罚金进行减少或免除可否由人民法院不得依职权进行？
对罚金进行减少或免除程序的启动人民法院可否依职权进行，答案是否定的。这是因为罪犯本人、亲属对自己的经济状况最了解，是否丧失履行能力当事人最清楚，人民法院不宜越庖代储。这样做即可以防止人民法院滥用刑罚执行变更权，又可以避免因人民法院不适当的减免罚金而使国家财政收入减少，起不到惩罚犯罪分子防止犯罪的作用。因此实践中应由罪犯本人、亲属或犯罪单位提出书面申请，并提供相应的证明材料，人民法院应对申请的主体是否适格及申请理由是否适当进行审核，并重点对可以酌情减少或免除的事由证明材料进行审查，看看是否存在因遭遇不可抗拒而使财产财产减少灭失或罪犯因重病伤残等而丧失劳动力或需要抚养的近亲属患有重病，需要支付巨额医疗费，确实没有财产可供执行的情形是否确实存在。在此过程中，人民法院不得依职权裁定对罚金进行减免，只能根据有关人员的申请进行。
二、对罚金进行减少或免除应由人民法院的哪一部门进行？
罚金刑由人民法院执行，这是毫无异议的。但有争议的是，减免罚金的裁定究竟由人民法院内部哪一个部门作出，法律没有明确的规定，理论有不同的意见：
一种观点认为，减免罚金的权力属行使刑事判决权的合议庭。因为罚金属于一种刑罚，体现国家对犯罪分子的强制性惩罚。其他庭无刑事审判权，不能随意减免。罚金数额是由刑庭根据具体犯罪情节、按照“罪刑相适应”原则决定的，既然是由刑庭作出，其减免权也应在刑庭，只有这样才能维护刑事判决的严肃性。
第二种观点认为，减免罚金的权力属于行使执行权的合议庭。罚金的强制缴纳属于刑事执行的内容。虽然判决罚金数额的权力在刑事审判组织，但减免罚金的权力却属于执行权而非审判权的内容。执行组织不能行使审判权，同样审判组织也不能行使属于执行程序的权力。而且不论民事、行政诉讼中，执行裁定均是由执行庭下发，如按照第一种观点，中止执行的裁定则更要由刑庭决定了，显然与法相悖。因此，不能由刑庭制作裁定书，执行庭同样要严格依法办事，认真审查是否发生了不能抗拒的事实，并不会“随意”减免。
第三种观点认为，减免罚金的权力应属于审判监督庭。理由是，对人身自由刑的减刑、假释实践中均由审判监督庭进行，财产型与人身自由刑均属于我国的刑罚内容，根据类似情形类似处理的原则，对财产型罚金的减免也应由审判监督庭进行。即可以保持刑罚执行主体的一致性，也有利于强化人民法院的内部监督，以维护犯罪人的合法权益。
笔者同意第三种观点。根据审执分离的原则，作为判决罚金数额的权力在刑事审判组织，但减免罚金的权力却属于执行权而非审判权的内容。对罚金的减免属于刑事执行的内容，因此减免罚金不应由刑事审判庭进行，因此第一种观点是不正确的。无论是《中华人民共和国民事诉讼法》还是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》均没有规定人身自由刑的减刑、假释，财产刑的减免由执行庭进行。主张减免罚金的权力属于行使执行权的合议庭没有法律依据，第二种观点也是不正确的。
三、在裁定对罚金进行减少或免除时应否接受人民检察院的监督？
无论是《中华人民共和国民事诉讼法》还是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》对此均未作规定。但根据刑事诉讼法基本理论，人民法院裁定减少或免除罚金应当接受人民检察院的监督。
首先，刑事诉讼法第八条规定人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。罚金的减免属于刑事诉讼刑罚执行中的一项具体制度。刑事诉讼法第八条的规定规定在总则中，属于刑事诉讼法的一项基本原则，对各种刑事诉讼活动均具有指导作用，各种诉讼行为均应当遵守这一基本原则。因此人民法院在依法行使该权力时，理应接受人民检察院的监督。
其次，人身自由刑的减刑、假释和财产刑罚金的减免都属于刑罚执行的变更。刑事诉讼法和最高人民法院关于刑事诉讼法的解释对人身自由刑的减刑、假释的裁定如何通知人民检察院以及对人民检察院提出书面纠正意见的，人民法院如何处理，都作了明确而具体的规定。然而却对财产刑罚金的减免如何接受人民检察院的监督未作任何规定，这不能不说是一个立法缺陷。在立法未做出修改前，我们应当参照人民检察院对人民法院对人身自由刑的减刑、假释的监督的规定，人民法院作出罚金减免的裁定后，应及时送达同级人民检察院，如果人民检察院认为人民法院的裁定不当，可以向人民法院提出书面的纠正意见。人民法院应重新组成合议庭进行审理，并在一个月内作出最终裁定。这样，既可以保持法律适用的统一，避免出现类似情形却有不同的处理结果的情况发生。又遵守了刑事诉讼法的规定，做到了自觉接受人民检察院的监督，也体现了人民法院和人民检察院相互配合、相互制约的原则。
泰安市人民政府关于印发泰安市国有建设用地批后监管办法的通知
山东省泰安市人民政府
泰安市人民政府关于印发泰安市国有建设用地批后监管办法的通知
泰政发〔2009〕50号
各县、市、区人民政府，市政府各部门、直属机构，市属及以上驻泰各单位：
市政府同意《泰安市国有建设用地批后监管办法》，现印发你们，请认真贯彻执行。
二OO九年八月六日
泰安市国有建设用地批后监管办法
第一条 为加强国有建设用地批后监管工作，保障用地行为依法进行，推进土地节约集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》等法律法规和政策规定，制定本办法。
第二条 本办法所称国有建设用地批后监管，是指国有建设用地从批准供地到项目竣工验收期间，依照国有建设用地批准文件、划拨决定书、有偿使用合同等，对土地使用权人使用土地情况进行的监督管理。
第三条 市国土资源行政主管部门负责全市国有建设用地批后监管的管理工作。
县(市、区)国土资源行政主管部门负责所辖区域内国有建设用地的批后监管工作。
市财政、建设、规划、房管、城管执法等有关部门，按照各自职责共同做好国有建设用地批后监管工作。
第四条 国有建设用地批后监管的主要内容：
（一）是否按照规定的时限开工、竣工，是否存在土地闲置；
（二）是否按照规定的用途使用土地；
（三）是否完成规定的投资强度；
（四）改变用途或提高容积率的，是否办理相关手续、补缴土地有偿使用费等费用；
（五）是否非法转让土地使用权；
（六）是否超期使用临时用地；
（七）其他需要列入监管的事项。
第五条 建立建设用地批后公示制度。国有建设用地批准文件、划拨决定书下发或有偿使用合同等签订后，国土资源行政主管部门负责组织土地使用权人在宗地现场显著位置设置用地信息公示牌，将国有建设用地批准文号（合同号）、用途、面积、四至、容积率、开工日期、竣工日期、监管机构、举报电话等内容进行公示，方便社会监督。
第六条 建立建设用地批后监管警示制度。国土资源行政主管部门监管工作人员发现土地使用权人有违规违约使用土地的，以及有可能造成土地闲置的，国土资源行政主管部门应当向土地使用权人发出书面警示通知，提醒土地使用权人依照规定及合同的约定使用土地。
第七条 完善建设用地批后审查把关制度。国土资源行政主管部门在办理土地转让、改变用途审批以及抵押、变更登记等手续时，一并审查该宗土地的批后使用情况。有违规违约使用土地行为的，应当暂缓办理相关手续。
第八条 完善建设项目竣工验收制度。将土地使用权人的用地和履行国有建设用地批准文件或划拨决定书、有偿使用合同情况，作为建设项目竣工验收的一项重要内容。对验收合格的，国土资源行政主管部门出具土地利用核验合格意见书。
没有国土资源部门的核验意见，或者核验不合格的，不得通过竣工验收。
第九条 有下列情形之一的，按闲置土地依法处置：
(一)超过国有建设用地划拨决定书、有偿使用合同规定的动工开发建设期限未动工的；
(二)国有建设用地划拨决定书未规定、有偿使用合同未约定动工开发建设日期的，自国有建设用地划拨决定书或有偿使用合同生效之日起满一年未动工开发建设的；
(三)已动工开发建设但开发建设的用地面积占应当动工开发建设总用地面积不足1/3，或者已投资但投资额（不含土地取得成本）占总投资额（不含土地取得成本）不足1/4，且未经批准中止开发建设连续满一年的；
(四)法律、法规、规章规定的其他情形。
第十条 对拟认定的闲置土地，国土资源行政主管部门应当将查明的事实、认定依据等情况书面告知土地使用权人。土地使用权人有异议或要求听证的，国土资源行政主管部门应当作出解释或组织听证。
第十一条 对认定的闲置土地，国土资源行政主管部门负责拟定处置方案。处置方案报经政府批准后，由国土资源行政主管部门组织实施。
土地闲置有政府原因的，在拟定处置方案时应通知土地使用权人参与；已设定抵押权或已被司法机关依法查封的，还应通知抵押权人或相关司法机关参与。
第十二条 土地闲置满两年依法应当无偿收回的，必须无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置，以充分利用土地。
经批准收回使用权的闲置土地，已经设定抵押权的，可以采取为债权人重新担保等方式解除抵押；已经司法机关查封的，可以协调司法机关、当事人解除查封，采取其他适当方式保障债权人的权利。
第十三条 土地闲置满一年不满两年的，属于出让用地的，按出让价款的20%征收土地闲置费；属于划拨用地的，按划拨价款的20%征收土地闲置费。
土地使用权人未按时缴纳的，国土资源行政主管部门责令限期缴纳；拒不缴纳的，由国土资源行政主管部门申请人民法院强制执行。
第十四条 土地闲置费属于政府非税收入，其票据、管理、监督等按政府非税收入管理的有关规定执行。
土地闲置费全额纳入同级政府一般预算，实行“收支两条线”管理。土地闲置费专项用于耕地保护、土地开发整理和征收管理工作。
第十五条 土地使用权人未按照批准用途使用土地的，国土资源行政主管部门应当责令限期改正；拒不改正的，责令交还土地，并依法予以处罚。
未经批准擅自变更容积率等规划条件的，由有关部门依法处理。
确需变更土地用途或提高容积率的，必须符合城市规划，并经批准后，重新签订土地有偿使用合同或签订有偿使用合同补充协议，补缴土地有偿使用费等相关费用。
第十六条 投资强度未达到合同约定标准的，土地使用权人要按照合同约定缴纳违约金，并继续履约。
第十七条 土地使用权人非法转让土地使用权的，由国土资源行政主管部门依法没收违法所得，可以并处罚款。
第十八条 临时用地超期使用的，国土资源行政主管部门应当责令当事人退还土地，并恢复原貌；拒不退还的，责令限期退还，并依法予以处罚。
第十九条 国土资源行政主管部门的监管工作人员在监管工作和执法过程中，可以采取下列措施：
（一） 询问当事人及其证人；
（二） 现场勘测、拍照、摄像；
（三） 查阅、复制土地使用权人的有关文件和资料；
（四） 要求土地使用权人就有关土地利用情况作出说明。
第二十条 市高新区管委按照市级管理权限的规定，负责管理范围内的国有建设用地批后监管工作。
市旅游经济开发区管委、泰山管委具体负责管理范围内国有建设用地批后公示制度、监管警示制度、审查把关制度、竣工验收制度的落实；本办法规定的闲置土地的认定、处置和收费，市旅游经济开发区管委、泰山管委提出意见报市国土资源行政主管部门。
第二十一条 本办法自二OO九年九月一日起施行。