正确认定“应当知道具体行政行为内容” 中的“应当知道”



一、案情
2001年1月17日，四川海龙实业有限公司(后更名为四川派派新材料科技有限公司) 与绵阳富乐水电建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》，其中因办公楼工程存在严重质量问题和拖欠工程款问题，绵阳富乐水电建筑工程有限公司于2003年9月5日向绵阳市涪城区人民法院起诉四川派派新材料科技有限公司，诉请判决被告支付工程款98万元；赔偿停工、窝工等损失3.3万元以及违约金。在一审举证期内，原告绵阳富乐水电建筑工程有限公司遂找到绵阳市建设工程质量监督站在其打印好的《富乐水电建筑工程有限公司关于四川派派新材料科技有限公司库房及办公楼质量验收的情况说明》上签署了“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，并加盖了绵阳市建设工程质量监督站的公章后，并提交给涪城区法院，拟证明其修建的办公楼主体工程质量是合格的，被告应当支付工程款。
一审法院认定被告辩称办公楼工程存在严重质量问题，与绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”的证明相矛盾，遂判决被告支付工程款79.892997万元和利息。四川派派新材料科技有限公司不服一审判决上诉至绵阳市中级人民法院。
绵阳市中级人民法院审理后认为，绵阳市建设工程质量监督站是负责绵阳市范围内建设工程质量监督的权力机构，2003年7月14日给被上诉人出具的“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，并加盖了单位印章，是绵阳市建设工程质量监督站法人行为。上诉人主张办公楼工程存在质量问题不予采信。2005年11月7日绵阳市中级人民法院作出(2005)绵民终字第446号民事判决:驳回上诉，维持原判。
二、一审
2006年12月26日，四川派派新材料科技有限公司以绵阳市建设局和绵阳市建设工程质量监督站为被告向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政行为。
绵阳市建设局辩称: 其不是本案适格的被告，因为绵阳市建设工程质量监督站是根据《四川省建筑管理条列》的授权进行的，建设局与本案无关。
绵阳市建设工程质量监督站辩称: 一、质监站的行为并非行政行为，仅仅是一个证明行为。二、质监站行使的是对验收决定的监督权，而不是验收权，只要建筑质量不危及结构质量安全，验收程序合法，质监站就认为验收结论是合格的。三、在2003年9、10月份原告在绵阳市涪城区法院进行民事诉讼时就知道该行政行为的具体内容，而直到现在才起诉，早已超过了起诉期限。
绵阳市中级人民法院经审理后认为，绵阳市建设工程质量监督站在《富乐水电建筑工程有限公司关于四川派派新材料科技有限公司库房及办公楼质量验收的情况说明》上签署“办公楼主体工程通过了验收，情况属实” 这一行为，系履行绵阳市建设工程质量监督管理职责过程中的行政确认行为，属人民法院行政诉讼受案范围，且该行政行为的可诉性亦被生效的人民法院裁判文书所确认，四川派派新材料科技有限公司是本案诉讼的原告主体资格。依据《建设工程质量监督条例》、《四川省建筑管理条列》的相关规定，在绵阳市城市规划区内对建设工程质量实施监督管理职责的部门是绵阳市建设局，质监站接受建设局的委托，在绵阳市城市规划区内履行建设工程质量监督管理职责过程中作出的具体行政行为所产生的法律后果，依法应由建设局承担，故建设局系本案适格的被告。
本案中，四川派派新材料科技有限公司最迟在2004年10月底之前就已知道了该具体行政行为的内容，提起行政诉讼的最后期限应为2006年10月底。但四川派派新材料科技有限公司于2006年12月26日才向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，已超过起诉期限，其起诉依法应当驳回。
2007年9月12日，绵阳市中级人民法院作出(2007)绵行初字第7号行政裁定:
驳回原告四川派派新材料科技有限公司的起诉。
三、二审
四川派派新材料科技有限公司不服一审判决，委托成都律师冯明超为二审诉讼代理人，提出如下上诉理由:
首先，起诉期限从法人知道具体行政行为的内容时起算，这里的“知道具体行政行为的内容” 是指行政行为的内容是具体、清楚、明确的，要具有唯一性、确定性。绵阳市质监站出具的“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，因其内容只说了“办公楼主体工程通过了验收”，验收的结果是否合格？不明确、不具体。绵阳市中级法院（2005）绵民终字第446号民事判决认定“办公楼主体工程通过了验收” 的 准确的含义就是“合格”，因此起诉期限应当从判决生效的2005年11月7日开始计算，没有超过法定期间。
其次，四川派派新材料科技有限公司民事案件一审代理人于2004年10月21日以代理词的方式对该事实进行自认，只能证明其代理人知道该事实，但代理人的授权范围不包括行政诉讼，代理人所产生的代理行为仅对所代理的民事案件产生相应的法律后果，不能倒推上诉人知晓该行政行为，一审法院以代理人2004年10月21日知道该行政行为的内容作为起诉计算起点是错误。
第三，2006年6月底，四川派派新材料科技公司收到回复后认为绵阳市质监站在工程存在六大质量问题的情况下，仍不撤销其行政行为；又再次申诉，要求撤销其行政行为。绵阳市质监站答复: 绵阳市政工程勘测设计院认为工程符合设计，故不能撤销；建议四川派派新材料科技公司先向设计院反映，如果设计院认为工程不符合设计，才可能被撤销，因此在2005年11月收到绵阳中院终审判决起到2006年8月期间，行政机关一直在对四川派派新材料科技公司的申诉进行处理之中，依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若于问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不应计算在起诉期内” ，故上诉人的起诉期限没有超过法定期间。
四川省高级人民法院公开开庭审理后认为，本案争议的焦点一是市建设局是否是本案适格被告，二是派派公司的起诉是否超过法定的起诉期限。关于市建设局是否是本案适洛被告的问题，2000 年1月30日起施行的国务院《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款规定“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”。中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，质监站受市建设局的委托具体实施建设工程质量的监督管理，其作出的具体行政行为所产生的法律后果，依法应由市建设局承担，故市建设局是本案适格被告。
关于派派公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题，《若干解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，质监站于2003年7月14日在《情况说明》 上签署意见后，现无证据证明质监站曾告知派派公司，派派公司不知道质监站作出该具体行政行为的内容及起诉期限。虽然派派公司此后在参加相关民事案件的审理过程中，最迟于2004 年10 月底之前，知道了质监站签署意见这一行为，但在2005 年11 月7 日绵阳市中级人民法院作出（2005）绵民终字第446号民事判决后，派派公司才知道这一行为系质监站的法人行为，无法通过民事诉讼来解决这一行为产生的纠纷。故从2004年10月至2005 年11月7日这一期间，由于不属于派派公司自身的原因被耽误，不应计算在起诉期间内，派派公司的起诉期限应从2005年11月8日开始计算。因此，派派公司于2006年底向人民法院提起行政诉讼时，并未超过2年的起诉期限。一审裁定认为派派公司的起诉已超过2年的起诉期限，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十三条、第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销四川省绵阳市中级人民法院（2007）绵行初字第7号行政裁定；
二、指令四川省绵阳市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
四、评析
行政诉讼的起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为的内容时起算，如何认定“应当知道” 学术界争议颇多。笔者认为这里的“应当知道” 与“具体行政行为的内容” 密不可分。首先，“具体行政行为的内容”是指行政行为的内容要具体，必须是明确、准确的，要具有唯一性、确定性，才具有可诉性。“应当知道” 是法官根据已有事实的一种推断，并非是简单的“看到”，应当与具体行政行为内容是否明确、是否对相对人的权利产生影响相结合，综合判断推定应当知道的时间。由于建设工程质量验收不同于其他产品的验收，有其特殊性、复杂性。按2000年1月新的《建设工程质量监督条例》的规定，建设工程质量是否合格，要由建设单位组织设计、施工、规划、环境、消防等单位，分别进行验收，参与验收的单位各自确定所验收的项目是否合格，质监站只对验收程序是否合规进行监督，建设单位将参与验收单位的验收情况报质监站备案即可。按旧的《建设工程质量监督条例》质监站将参与验收单位的验收汇总后再由其作出是否合格的结论。因此，绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”，并不代表工程质量就一定合格，一审时质监站也进行了同样的陈述，这样理解符合《建设工程质量监督条例》对工程质量验收程序的规定。问题的关键在于绵阳市中级人民法院认定“办公楼主体工程通过了验收，情况属实” 的准确含义就是工程质量“合格”之义，因此在二审民事案件判决作出后，绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”的行政行为对当事人的权利产生了影响，符合“行政诉讼法解释”第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人…，可以提起行政诉讼” 的规定，绵阳市中级人民法院认定该行政行为的可诉性亦被生效的人民法院裁判文书所确认，派派公司是适格的原告。四川省高级人民法院认定派派公司的起诉期限应从2005年11月8日开始计算，派派公司于2006年底向人民法院提起行政诉讼时，并未超过2年的起诉期限，是正确的。

作者: 冯明超
2008年5月1日

提示: 查阅、下载“四川省高级人民法院行政裁定书”文本，可以在百度网页上搜索“冯明超” 或“（2008）川行终字第6号四川省高级人民法院行政裁定书” ；也可拔打028--88057681，13980999179索取。

辽宁省大连市人民政府


大连市矿山安全管理规定
大连市人民政府


第一章 总则
第一条 为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，促进矿山业的发展，根据《中华人民共和国矿山安全法》、《辽宁省实施〈中华人民共和国矿山安全法〉办法》和《大连市劳动保护条例》，制定本条例。
第二条 凡在大连市行政区域内从事矿产资源开采活动的单位和个人，均应遵守本规定。
第三条 市及县（市）、区人民政府劳动行政部门，对本行政区域内的矿山安全工作实施统一监督。
市及县（市）、区人民政府管理矿山企业的主管部门对矿山安全工作进行管理；乡（镇）人民政府负责本乡镇集体、个体采矿业的安全生产管理工作。
第四条 矿山安全工作必须贯彻“安全第一，预防为主“的方针。矿山企业必须加强安全管理，采取有效措施，改善职工劳动条件，保证安全生产。

第二章 矿山建设、开采的安全措施
第五条 矿山新建、改建、扩建及技术改造工程项目（以下简称矿山建设项目）的可行性论证应包括劳动保护内容。矿山建设项目中的安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。矿山建设项目的可行性论证、初步设计和竣工验收，须经劳动行政部门和工会组
织审查同意。设计未经审查同意的，不得施工，不准投产使用。
第六条 矿山建设项目的设计、施工，应由具有设计、施工资格的单位承担。
外省、市单位在大连市从事矿山建设项目施工和矿产资源开采活动，应持资格认可证明，到施工或开采所在地劳动行政部门接受审查， 经批准后方可施工、开采。
第七条 矿山开采，应按照矿山安全规程和行业技术规范，编制作业规程、各工种安全技术操作规程，并按规程作业。遇有特殊情况或特殊方法进行作业时，须报市以上管理矿山企业的主管部门备案。
第八条 矿山企业的下列设备、仪器，使用前必须取得劳动行政部门核发的安全使用许可证，并接受检测机构定期进行的监测、检验。
（一）提升设备；
（二）通风设备；
（三）防爆设备、设施；
（四）矿内挖掘设备；
（五）大、中型凿岩设备；
（六）安全防护设备；
（七）安全检测仪器、仪表、矿灯；
（八）法律、法规规定的其他设备、仪器。
第九条 从事矿山提升设备、防爆设备设施安装、维修的单位须经劳动行政部门进行安全审查认证。
第十条 矿山企业应定期对作业场所内的粉尘、毒物、噪声和井下空气含氧量进行自测自检，并接受法定检测机构依法进行的检测。
第十一条 矿山企业作业前，应认真检查现场，确认安全后方可作业。当工作面发现悬浮矿岩、残（盲）炮和滑坡、巷道冒顶、出水等征兆时，应立即停止作业，并及时处理。
第十二条 矿山企业作业人员进入现场必须戴安全帽，在超过地面2米的高度和30°以上的坡面作业时，应按规定系安全带和安全绳。
第十三条 露天矿山应按照由上向下、水平分层开采方式开采，工作面的阶段高度、平台宽度和边坡角应符合矿山安全规程和行业技术规范，其边坡角稳定性须接受劳动行政部门或其委托的法定检测机构定期进行的复测。
露天矿山遇有雨、雪、大雾或六级以上大风天气，不得进行采剥作业。不得在露天采场的阶段边缘和根部休息或逗留。
第十四条 矿山企业的爆破作业和爆破材料的生产、储运、运输、试验和销毁，应按照《中华人民共和国民用爆破物品管理条例》和爆破安全规程执行。
矿山爆破须有爆破说明书，其中大、中型及蛇穴爆破的说明书应由有爆破设计资格的单位承担，爆破时应由说明书的设计者指挥实施。
矿山大爆破，应编制爆破设计和爆破设计说明书，经大连市劳动行政、公安部门审批后方可实施。

第三章 矿山企业的安全管理
第十五条 矿山企业应根据国家、省、市有关法律、法规、规章和标准，建立健全安全生产责任制及安全检查、事故报告、安全培训、设备安全管理等制度。
第十六条 矿山企业法定代表人、生产经营负责人（含承包人）是矿山企业安全生产的第一责任者，应经劳动行政部门会同企业主管部门组织的劳动保护专业知识培训、考核，取得安全生产资格证书后方可指挥生产。安全生产资格证书每二年复审一次。
第十七条 以承包、联合或其他形式采矿或者承建单项矿建工程项目的，矿山企业或发包单位应认真审查承包方或联合方的安全资格及生产能力，签订的承包、联合合同应明确双方的安全责任、安全措施。
第十八条 矿山企业应按照《中华人民共和国劳动法》的规定与职工签订劳动合同，严格执行有关女职工和未成年工劳动保护的规定，并按《大连市城镇企业职工工伤保险规定》为职工办理工伤保险。
第十九条 矿山企业发生伤亡事故，应按照《辽宁省职工因工伤亡事故处理条例》、《大连市劳动保护条例》的规定进行报告、调查、处理。
第二十条 矿山企业应按以下要求做好安全教育工作：
（一）在职职工每年接受安全教育不少于20小时。
（二）新录用的职工应进行矿、车间、班组的三级安全教育，经考试合格方可上岗作业。安全教育时间，露天矿山不少于40小时，井下矿山不少于72小时。
（三）调换工种、采用新工艺和使用新的技术设备的作业人员，应进行新岗位和新操作方法的安全教育，经考试合格后方可上岗作业。
职工的安全教育、培训情况和考试结果应存档。
第二十一条 矿山企业特种作业人员应按照国家有关规定经过专业安全培训考核，取得相应的作业证书，方可上岗作业 。
起重工、电工、电（气）焊工、主扇工、通风工、信号工、拥罐工、矿井泵工、提升机操作工、输送机操作工、安全检查工、尾矿工、挖掘设备操作工、大中型凿岩机操作工、绞车操作工、矿内机动车驾驶员等特种作业人员，须经法定机构培训考核，取得劳动行政部门核发的作业证
书，方可上岗作业 。
取得特种作业证书的人员，应定期接受复审。
第二十二条 矿山企业应按规定向职工发放保障安全生产必需的劳动保护用品，并监督和指导正确使用。
第二十三条 矿山企业应从上年度矿产品销售额中按不低于4%的比例提取安全技术措施专项经费，安全技术措施专项经费必须用于防止伤亡事故及职业危害的安全技术措施工程、安全设施建设和改善劳动条件。

第四章 罚款
第二十四条 违反本规定的下列行为，由劳动行政部门给予警告、责令限期改正，可并处罚款：
（一）无施工资格或外省、市单位虽有施工资格但未经批准从事施工、开采活动的，处1000元以上10000元以下罚款；
（二）未经批准采用特殊方法作业的，本规定第八条规定的设备、仪器未取得安全使用许可证使用的，未经安全审查认证从事提升设备、防爆设备设施安装、维修的，处5000元以上10000元以下罚款；
（三）不按规定戴安全帽、系安全绳（带）的，在露天采场阶段边缘和根部休息逗留的，对单位处1000元罚款、当事人处100元罚款；
（四）特种作业人员未取得作业证书上岗的，每发现1人对单位处1000元罚款。
第二十五条 违反本规定，未经劳动行政、公安部门审批实施爆破的，由劳动行政或公安部门处5000元罚款。
第二十六条 实施行政处罚，应严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。
当事人对行政处罚不服的，可依照《中华人民共和国行政诉讼法》和国务院《行政复议条例》的规定申请行政复议或提起行政诉讼；逾期不申请复议、不起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十七条 矿山安全监督人员和安全管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则
第二十八条 本规定由大连市劳动局负责解释。
第二十九条 本规定自发布之日起施行。




1996年10月24日