财政部


关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知

财社[2012]3号


各省、自治区、直辖市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　根据《财政部关于清理整顿地方财政专户的整改意见》（财库[2011]171号）要求，为进一步加强和规范社会保障基金财政专户（以下简称社保专户）管理，切实保证纳入社保专户的各项社会保障资金的安全、规范、有效，现就有关问题通知如下：

　　一、高度重视社保专户清理整顿工作。根据《财政部关于进一步加强和规范财政资金管理的通知》（财办[2011]1号）要求，分散在财政相关职能部门管理的财政专户必须在2011年年底前全部转归到财政国库部门统一管理。2011年以来，财政部在全国范围内组织开展了地方财政专户清理整顿工作。在核查工作中，社保专户管理也暴露出一些问题，亟待进一步规范和解决。规范社保专户管理，是维护财政资金安全，从源头上预防和治理腐败的一项制度性、机制性措施。地方各级财政部门要认清形势，顾全大局，严格按照财办[2011]1号和财库[2011]171号文件要求，认真做好社保专户移交、清理、归并工作。

　　二、明确社保专户归口管理后的职责划分。近年来，在地方各级财政部门的努力下，社保专户管理不断完善和规范，制定了会计核算、财务管理、工作规程等一整套规章制度，保证了各项社会保障资金安全运行和国家各项社会保障政策的落实。社保专户实行归口管理后，地方各级财政社会保障部门、财政国库部门要本着认真负责的态度，加强沟通协调，做好移交后的衔接工作。按照“管钱”、“管事”分开的原则，财政国库部门主要负责做好账户管理（包括账户开立、变更、撤销等）、资金管理和会计核算管理工作，并按月按险种向财政社会保障部门提供本级社会保险基金国库征缴入库当月数和累计数以及社保专户收支相关数据；财政社会保障部门主要负责做好预算指标下达、用款计划审核、业务台账记录、财务管理等工作。地方各级财政社会保障部门、财政国库部门要严格执行社会保险基金财务会计制度，并进一步细化职责分工，建立规范的工作规程，确保社保专户平稳移交、安全高效运行。

　　三、严格执行社会保险基金计息和保值增值规定。社会保险基金是国家通过立法强制征收的专项计息基金，其保值增值关系到社会保险制度的正常运行。财政部门要对开户银行提出分险种、按政策计息的要求，由社保专户开户银行提供一式多联的利息通知单，同时送财政国库部门、财政社会保障部门和社会保险经办机构分别记账，财政国库部门、财政社会保障部门、社会保险经办机构和开户银行要定期对账，财政部门不得自行分配利息。

　　地方各级财政社会保障部门要根据社会保险基金结余情况，在与有关部门协商的基础上，提出可转存定期存款或购买国家债券的基金结余数量和期限的建议；财政国库部门要按照国家规定制定具体转存定期存款、购买国家债券的操作方案，并按规定的程序实施。地方财政部门不得动用基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资。地方财政部门要建立健全基金保值增值制度及运作机制，在确保基金支付安全的前提下实现保值增值。

　　四、合理归并社保专户。在地方财政专户清理整顿核查工作中发现，一些地方存在着社会保障基金多头开户和重复开户问题。地方各级财政社会保障部门要本着安全第一、方便群众、有利于加强管理的原则，积极配合财政国库部门做好社保专户的清理、归并、开设等账户管理工作。省、市级社保专户设置在5个以上的，2012年底前原则上要精简归并到5个；县级社保专户设置在3个以上的，2012年年底前原则上要精简归并到3个，并对各项社会保险基金实行分账核算、按政策规定计息。同一家商业银行只允许开设一个社保专户。今后随着社会保险省级统筹工作的推进，还要进一步精简社保专户数量。目前开设社保专户在上述规定个数以下的，不再增加社保专户数量。

　　为提高资金运行效率，地方各级财政部门在同级人民银行国库内已开设财政社会保障补助资金专户的，可根据本地区实际情况将该专户撤销；未开设该专户的，不再开设。该专户撤销后，符合本通知规定的财政预算安排的补助资金由同级财政国库部门直接拨入社保专户，分账核算。

　　五、清理纳入社保专户管理的财政补助资金。为确保各项社会保障资金专款专用，自1999年设立社保专户以来，除各项社会保险基金外，一些财政预算安排的补助资金也纳入社保专户管理。为提高财政资金运行效率和效益，进一步规范社保专户管理，根据财政国库管理制度改革要求，今后除财政对社会保险基金（含城乡医疗救助）的补助资金，以及国家另有规定纳入社保专户管理的资金外，其他财政补助资金应当实行国库集中支付，不得再通过社保专户转拨。地方各级财政社会保障部门要按照积极稳妥的原则，对本级管理的社保专户进行清理，并根据本地区实际情况，尽快消化专户内结存的不再纳入专户管理的财政补助资金。

　　六、建立社保专户规范管理的长效机制。地方各级财政部门要建立健全社保专户管理制度，加强社会保障资金收支管理；要建立定期检查机制，加强上级财政部门对下级财政部门的检查和考核，发现问题要及时处理，确保各项社会保障资金的完整和安全；要加快建立社保专户会计核算信息系统，尽快实现财政社会保障部门和财政国库部门的信息共享。

　　地方各级财政部门要根据本通知规定，结合本地区实际情况，商有关部门制定符合本地区实际的社保专户管理办法。执行中如有问题，请及时向财政部社会保障司、国库司反映。


财政部
二○一二年二月十五日


手机实名制实施的问题及对策分析

作者：邹瑜

1 引言
近年来，由于互联网信息的高速发展，加之我国社会经济水平的大幅提高，我国居民对通信的有效需求加大，手机用户数增长加快。据统计我国手机普及率达到近百分之三十，在手机逐渐成为一种大众消费品的同时，移动通信行业之间的竞争也随之加剧，为了占领更多的市场份额，各大手机运营商争相推出手机低价消费业务，但与此同时，也出现了不少的法律问题，手机违法短信就是其中一大问题，不少不法分子为了谋取非法利益，利用手机发送有害短信，升级实施手机犯罪。面对这种情况，有关部门曾采取了一些相应的措施，但在此情形之下，垃圾短信并没有销声匿迹，反而愈演愈烈。要使 “移动通信高速路”的建成，还是需要有完善健全的制度体系来对其进行保障，而手机实名制正是最有效的解决办法。
在海外的很多个国家以及中国，都决定用手机实名制来解决垃圾短信的泛滥问题，进而解决垃圾短信违法犯罪对广大手机用户正常生活的扰乱问题。人们强烈呼吁政府与移动运营商切实解决这个问题，通信环境的净化越来越受关注。从国内外的文献来看，对手机实名制研究以及争论一直处于激烈的局面，对手机实名制的思考涉及法律依据，公共治理政策，公民隐私权利的侵犯以及公权力与私权利之间的平衡等各个领域的问题[1]。

1.1国外研究现状

在国外，对于垃圾短信的防治也提出了实名制的办法，并在学术界掀起一股学术浪潮，海外有很多个国家已经有效的实行了手机实名制来遏制垃圾短信的猖獗。Sally Hui（2005）从垃圾短信获得的几个根本来源出发，指出了避免垃圾短信的各种办法，提出实名制让运营商截留垃圾短信以免用户受骚扰[2]。手机实名制在外国的实行，对中国手机实名制的顺利实行具有非常之大的借鉴意义。M.Asvial，D.Sirat，B.Susatyo（2008）在手机实名制的制度下，提出了应用的详细方法，介绍了手机实名制中实名制运行的具体模式和方法及应用的流程，和对短信投诉的数据结果进行了具体的分析，从而得出了手机实名制下的反垃圾短信的执行已成为治理垃圾短信以及短信诈骗的有效工具[3]。

1.2国内研究现状

在国内，对手机实名制的可行性的热议在2005年信产部的手机实名制的决定引发。王玲，温勇（2007）从手机实名制的违宪性，和其引发的公权力与私权利的冲突及其局限性等方面从法理学的角度来分析手机实名制[4]；熊彩亚，陈力（2005）从用户，移动通信市场，通信运营商三个方面分析手机实名制实行的必要性，并提出破解实行难困局的解决办法[5]。郭永宏，宋朝红（2006）主要从实名制的影响链入手分析手机实名制实施后受影响的各个机构所需要面临的现实的问题，以及对其进行PRINCE政策评估，计算手机实名制通过的可能性[6]。袁思羽（2010）对我国隐私权保护的法律现状及隐私伦理的分析，陈述了我国有关隐私权立法和构建隐私伦理现行不足的问题[7]。李志军（2006）从消费者在控制垃圾短信的投诉方面的动力不足方面陈述垃圾短信治理的难度[8]。李丽（2009）从公民的隐私权的法律保护方面论证网络实名实行的势在必行用以克减公民的隐私权利[9]。
针对各个学者的理论研究，论文对于手机实名制的发展趋势得出建议：为了手机实名制的顺利进行，各方面各个机构都要采取相应的措施，如电信企业要推行手机实名制应该从维护和加强用户公关，做好媒体公关，以及采取促进渠道商的积极性等方面进行努力。政府要致力于建立实名制法律体系，建立个人信用制度，完善公共管理者的保密规范，以规范手机实名制的施行。

1.3论文研究方法

论文采用文献研究的方法，阐述了手机实名制的概述，实行的问题以及解决对策等，并且搜集了各个国家在解决垃圾短信问题上实行手机实名制的措施，利用各国的案例可以给中国手机实名制的实施起到很好的借鉴作用。论文比较大的特点是由于手机实名制推出的时间并不太长，利用的资料中有很多部分是最新的新闻报道，对新闻报道进行搜集，加工和总结，这就增加了论文的与时俱进性和全面性。此外，本文利用提出问题、分析问题、解决问题的方法来研究手机实名制，最终提出对实施手机实名制的建议。

2 手机实名制概述

2.1实名制的概念

实名制是国家通过法律来规定公民必须履行某种义务的行为，从法律规则的内容角度来看，属于义务性规则。义务性规则虽然对他人和社会有利，对义务人确是不利的，是一种牺牲或“克己”。就实名制本身来讲，它是一个广义的概念。而顾名思义，就是真名实姓制度。以此为准广泛应用于存取款、则产登记、各种证件办理等。综上，对实名制的定义则为：
广义的实名制应当指一切涉及登记制度的，国家要求的不侵犯个人隐私前提下的对个人基本信息掌握及登记的法律制度。狭义实名制是指依据国家法律法规规定，服务使用者(包括自然人、法人或其他组织)接受国家公共服务时，应当登记使用者本人真实的身份资料信息的管理制度。使用者身份资料包括：(1)使用者为个人的，应当登记使用者的有效身份证件资料，如居民身份证、护照、台胞证、士官证等；(2)使用者为单位的，应当登记单位有效身份证件资料，如营业执照及其他合法有效的批准成立证照等[10]。

2.2手机实名制的概念

手机实名制，是指移动通信运营商在办理申请者(无论是个人还是集体用户)手机入网手续时，对用户的相关身份证件进行审查并登记在册便于检查的做法。申请者为个人用户的，应当出示有关个人身份证件；申请人为单位的，移动通信运营商应当登记其名称、地址和联系人等事项。简单一点来说，手机实名制就是手机使用者在申请进行通信活动时应当提供真实有效的个人信息和接受身份证确认的制度。另外，手机实名制也是一种后台实名制，即现实生活中人们实行各项活动时不会主动透露个人真实身份信息，但人们的真实身份都已经在有关部门进行备案的一种实名方式。这实质上是将其现实社会身份备案于运营商的服务器数据库中以备查验 [11]。

3 对手机实名制的论争

“手机实名制”于2010年9月1日起实行，并力争上升为国家法律。此消息一出，立即引起社会的强烈反响，随之而来其在国内褒贬不一的大讨论也汹涌而来。

3.1对手机实名制的质疑

3.1.1手机实名制操作难

移动通信的操作难的问题主要是在设备方面，为了配合手机实名制，运营商在设备和系统方面要做一些改动，过去运营商系统中只有简单的等级功能，但是现在为了打击非法短信和垃圾短信，需要对这些有害信息进行过滤，因此，运营商的系统设备功能需要深化，并增加一些检测功能，这对于运营商的系统设备来说是比较复杂的。另外，对于绝大多数的预付费手机面临着运营商无比巨大的工作量，这将对移动运营商在操作上带来很大的压力[12]。

3.1.2手机实名制引发公权力与私权利冲突

手机实名制的实施，就其实际效果来说，“实名制” 也未必如人们想象的那样单纯。最可能的后果是：这种举措徒然增加了政府控制社会的权力，而是否真的能以此遏止手机短信的危害则还是一个未知数。广大用户的个人资料为通信运营商所掌握，引发了人们对通信运营商的信任危机。人们担心实名制后，个人的真实资料为不法分子通过各种渠道所掌握，从而给个人造成不必要的损失，这也是目前对手机实名制的最大争议所在。从主管部门的角度来说，他们希望通过此举实现更大的利益，即社会秩序得以维护。按照我们中国人的思路如果是对国家大局，人民利益有益的事情，牺牲一些个人利益又如何呢？此时，权力与权利之争不可掩饰的突现出来了。到底是为了国家利益而牺牲个人权利，还是国家权力为个人权利让步呢？也许有人说，即使侵犯了隐私权也只是少数人的利益，对于整体大局不会有什么影响，就更不应该对这些人的权利予以关注了。但是，少数人的利益就不应予以保护吗？如果法律可以这样，那么这样的法律还可以称之为良法吗？权利与权力之争一旦产生，在法治国家往往会权利制胜。在一个法治国家中，当私权利对决公权力的时候，面对国家这样一个强大的权力主体，法律往往会倾向于保护处于弱势的公民权利。所以，又要实行实名制又要保护公民的隐私权，确实是一个复杂的立法过程。

3.1.3手机实名制并不能解决所有的短信滥发问题

首先 ,针对短信乱发问题 ,有必要强调的是主管部门首先应加强对电信运营商的管理。如果付出了公众的私权而没有实用性 ,会成为鸡肋法规 ,成为烧钱机器 ,成为影响制定者形象的话柄 ,甚至成为执行部门心中盲目的定心丸。显然 ,天生急功近利的实名制会面临实践的挑战。其次 ,手机实名制并不是解决短信滥发的唯一手段。主管部门完全可以通过其他手段 ,如加强对短信群发业务商的管理 ,加强对此类犯罪的打击力度等等 ,都可以遏制这种违法犯罪行为的发生。此外 ,法律具有滞后性。随着科技的发展 ,手机实名制也不能解决未来可能发生的由其他媒介进行的短信滥发行为[3]。