安徽省铜陵市人民政府办公室


铜陵市人民政府办公室关于印发铜陵市建设工程劳务管理办法的通知
铜政办〔2006〕101号

县、区人民政府，市政府各部门，各企事业单位：
经市政府同意，现将《铜陵市建设工程劳务管理办法》印发给你们，请遵照执行。
铜陵市人民政府办公室
二○○六年十一月七日


铜陵市建设工程劳务管理办法

第一章 总 则
第一条 为加强对建筑业企业劳动用工行为的管理，规范建设工程劳务作业承发包行为，维护建筑业劳动者的合法权益，促进建筑业劳务市场健康发展，根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国劳动法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内进行建设工程劳务承发包活动，建筑业企业劳动用工以及相关的监督管理，适用本办法。
第三条 本办法所称的建筑业企业，是指在本市从事建筑施工活动，依法取得《企业法人营业执照》、《建筑业企业资质证书》和《建筑施工企业安全生产许可证》的施工总承包企业、专业承包企业和劳务分包企业。
本办法所称的劳务作业，是指木工、砌筑、抹灰、石制作、油漆、钢筋、混凝土、脚手架、模板、焊接、水暖电、钣金、架线等类别的施工作业。
本办法所称劳务承发包是指施工总承包企业或专业承包企业将所承包工程中的劳务作业发包给具有相应资质的劳务分包企业完成的活动。
第四条 铜陵市建设行政主管部门负责全市建设工程劳务作业承发包活动的监督管理工作。市建筑工程管理局受市建设行政主管部门的委托，具体负责市区范围内的建设工程劳务作业承发包活动的日常监督管理工作。
铜陵县建设行政主管部门负责本县区域内建设工程劳务作业承发包活动的监督管理工作。
市、县劳动和社会保障行政主管部门依法负责建筑业企业劳动用工行为的监督管理工作。
市、县交通、水利等有关职能部门根据职责分工负责相应的监督管理工作。
第五条 县、区人民政府及其他相关职能部门应当支持和鼓励发展建筑业劳务分包企业，针对本地区实际情况，加强宣传，采取培训和分类指导等措施，加快发展成建制的劳务分包企业，全面完善建设工程劳务市场。
第二章 发包与承包
第六条 建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的总承包企业或专业承包企业。禁止建设单位向劳务分包企业或无资质的企业、个人发包建设工程。建设单位不得直接指定劳务作业承包人。
第七条 施工总承包企业、专业承包企业（以下简称劳务发包人）发包劳务作业时，必须选择具有相应资质等级的劳务分包企业。
禁止施工总承包企业或专业承包企业将劳务作业发包给无资质的企业或个人。
第八条 劳务分包企业应当在其资质等级许可的范围内承揽业务。禁止个人承接劳务分包业务。
劳务分包企业必须自行完成所承包的劳务作业，不得将劳务作业再次分包或进行转包。
第九条 市建设工程专业和劳务分包交易中心是为建筑劳务交易双方提供服务工作的有形市场。建设工程劳务作业发包应当进入建设工程专业和劳务分包交易中心公开发布信息并进行公开交易。
劳务作业发包可以采取公共招标、邀请招标或直接发包等方式，具体方式由发包人自行确定。国家法律、法规另有规定的，从其规定。
第十条 劳务作业承发包双方应当依法签订劳务分包合同，并按照合同履行约定的义务。劳务分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时间、结算方式、保证按期支付的相应措施和争议解决方式以及工程进度、工程质量、验收标准和施工现场的安全生产管理等内容。
劳务作业的发包人应当在订立劳务分包合同后7个工作日内，将合同送建设行政主管部门备案。劳务分包合同发生重大变更的，劳务作业发包人应当自变更后7个工作日内，将变更协议送原备案机关备案。
第三章 劳动用工使用与管理
第十一条 建筑业企业应当依法与劳动者签订劳动合同，劳动合同除双方约定的内容外，必须对合同期限、劳动岗位、工资支付标准、支付形式和支付时间等内容作出明确规定，并依法缴纳社会保险。
第十二条 建筑业企业应当建立施工管理、作业人员劳务档案，记录人员身份证号、职业资格证书号、劳动合同编号以及业绩和信用等情况。在工程项目的施工现场，必须如实建立项目管理和作业人员台帐。建筑业企业必须同时做好外来劳务用工流动人口计划生育的管理工作，严格按照相关政策、法律的规定执行。
第十三条 劳务分包企业应当建立健全劳务作业用工管理制度，加强劳动合同管理，坚持技术作业人员一律持证上岗，从事特种作业的人员还应依法取得特种作业操作资格证。
从事专项类别劳务作业的人员必须是已由企业组织参加相关技能培训、鉴定，取得相关的岗位资格证书，并已按照有关规定办理了合法务工手续的人员。未签订劳动合同、未经培训的人员禁止在施工现场从事施工活动。
第十四条 施工总承包企业或专业承包企业自己有劳务作业人员的，对本企业承接的建设工程可以自行直接完成劳务作业。
施工总承包企业或专业承包企业自己有的劳务作业人员必须是本企业职工，并取得与从事工种相应的职业资格证书。
第十五条 劳务作业承包人应当委派项目负责人，负责劳务作业施工现场的管理。一名劳务作业项目负责人不得同时负责两个以上劳务作业项目施工现场的管理工作。
第十六条 劳务作业发包人应当督促劳务作业承包人按要求落实管理人员，建立健全劳动用工管理制度，并加强对劳务作业承包人与劳动者签订合同、按时发放工资、按时缴纳社会保险、作业人员持证上岗等情况的检查，发现未与劳务作业承包人签订劳动合同、未经培训的人员，应当禁止其在施工现场从事施工活动。
第十七条 劳务作业发包人应当在施工现场显著位置明示劳务作业承包人名称、劳务作业现场负责人姓名，分包工程开工、完工日期等劳务作业信息，接受相关管理部门和社会监督。
第十八条 任何单位和个人不得对依法实施的劳务作业分包活动进行非法干预。
第四章 结算与支付
第十九条 为了加强对劳务工资结算和支付的管理，确保劳务工资按时按期结算和支付，建立劳务工资支付保障制度，在铜陵市劳动和社会保障部门设立专项资金帐号，建筑业企业按规定缴纳劳务工资支付保证金。
第二十条 劳务作业发包人和劳务作业承包人必须在分包合同中明确约定劳务作业费用的支付时间、结算方式及保证按期支付的相应措施，确保劳动者工资兑付。
第二十一条 劳务作业发包人应当按照分包合同约定，按时足额向劳务作业承包人支付劳务作业费用。
第二十二条 总承包企业、专业承包企业支付劳务分包企业劳务费用，只能向劳务分包企业支付，不得向项目施工的班组长及其他个人支付。
第二十三条 劳务工资应当实行月结季清，劳务分包企业据实按月支付劳动者基本工资。工资月支付数额不得低于本市最低工资标准，余下未支付部分，企业每季度末必须足额支付。
第二十四条 劳务分包企业应积极按照劳动合同的约定支付劳务作业人员的工资，不得以工程款拖欠，结算纠纷、垫资施工管理等理由随意克扣或无故拖欠劳务作业人员工资。劳务作业人员的工资发放应以工资表现形式直接发放至劳务作业本人，由他人代领的应出具相应的委托代理证明。
第二十五条 劳务分包企业与劳务作业人员解除劳动合同的，必须在一个月内付清劳务作业人员工资。
第二十六条 因建设单位未按合同规定与劳务作业发包人结清工程款，或者因劳务作业发包人未与劳务作业承包人结清劳务作业费用，致使劳务作业承包人拖欠劳动者工资的，建设单位、劳务作业发包人应当先行垫付劳动者工资。先行垫付的工资数额以未结清的劳务作业费为限。
第二十七条 劳务分包企业应缴纳的营业税由劳务作业发包人依法实行代扣代缴。未实行代扣代缴的由劳务分包企业单独按含税劳务工程款额缴纳相应的营业税。
第五章 监督管理
第二十八条 承接建设工程劳务作业的劳务分包企业，应当持《企业法人营业执照》、《建筑业企业资质证书》、《建筑业企业安全生产许可证书》等相关资料到建设行政主管部门备案。
建设行政主管部门应当将经备案的劳务分包企业信息通过相关途径进行公布，供劳务作业发包人选择。
第二十九条 劳务分包企业应将劳务工程款支付情况及向劳务作业人员支付工资的情况，按时上报建设、劳动和社会保障行政主管部门。
建设、劳动和社会保障及相关部门应当建立健全对违法分包、拖欠劳务分包工程款、拖欠劳动者工资等事项的举报和信息披露制度。有关部门接到上述举报后，应当及时核实有关情况，并依法进行处理。
第三十条 建设行政主管部门应当加强对建筑业企业劳务承发包行为的日常监督管理，及时将建筑业企业的劳务分包行为以及其他企业信用等情况记入建设行业信用系统。
第三十一条 未依法与劳动者签订劳动合同而使用的作业人员视同零散民工，由建设行政主管部门按照有关规定对企业予以处罚，并作不良行为记录。
总承包企业，专业承包企业允许未与劳务企业签订劳动合同的作业人员在施工现场从事劳务作业活动的，由建设行政主管部门按照有关规定予以处罚，并作不良行为记录。
劳务分包企业未依法与劳务作业人员签订劳动合同，使用社会零散民工从事建筑工程劳务施工活动，故意克扣、拖欠劳务作业人员工资的，由建设、劳动和社会保障行政主管部门按照有关规定予以处罚，并作不良行为记录。
第三十二条 违法分包、转包建设工程或拖欠劳务分包工程款、劳务作业人员工资的，由建设、劳动和社会保障行政主管部门责令限期改正并按照有关规定予以处罚，改正期间限制承接项目。
第三十三条 违反本办法规定的其他行为，由有关部门按照相关法律、法规的规定进行处罚。
第六章 附 则
第三十四条 本办法由铜陵市建设委员会负责解释。
第三十五条 本办法自2007年1月1日起实施。


窃电犯罪初论

张明慧 闫海

【内容提要】针对愈演愈烈的窃电风，各级电力部门多次开展大规模的反窃电斗争，但收效甚微，原因之一是对相关法律尤其刑事法律运用不足。本文则利用刑法理论对窃电犯罪进行剖析，梳理了国外反窃电犯罪的立法模式以及我国该领域的立法沿革并重点对单位窃电犯罪、窃电犯罪的量化以及类型转化和数罪问题予以探讨，最后提出了反窃电的相应对策。

【关键词】窃电犯罪 盗窃 反窃电

近年来，中央及地方各级电力管理部门多次开展声势浩大的反窃电斗争，惩处了一批“电耗子”，挽回了巨大的电力资源损失。然而，窃电之风仍在蔓延，且出现愈演愈烈之势：从一般方法的窃电到技术窃电；从一家一户的照明窃电到厂矿企业经营窃电；从窃电的普通用户到职业窃电者，传播窃电技术或装置……线损率居高不下，据估算全国年被窃电量竟达20亿千瓦时，日益严重的窃电现象，不仅干扰了广大遵纪守法用户和电力企业的供用电的秩序和安全，也直接危害电力系统经营机制深化改革等工作，因此电力部门理应借助法律尤其刑事法律的力量，给予窃电行为以重拳打击，但反窃电实际操作中存在不少值得进一步思考的法律问题。
一、国内外窃电犯罪立法
在各国的刑法典中，针对窃电犯罪的立法存在两种模式：一是采取增设新罪名的方式，例如德国刑法典第248条第C项，奥地利刑法典第132条以及俄罗斯联邦刑法典，我国香港盗窃罪条例也单独规定窃取电力罪，即“没有合理授权而不诚实地使用电力或者不诚实地浪费电力或将电力转输别处的行为”；二是进行扩大解释，将电规定在财物范围之内，视窃电为盗窃财物，例如日本刑法典第245条，明确规定电亦视为财物，法国刑法典第311—2条规定“损害他人利益、欺诈窃取能源视同盗窃”，我国台湾刑法（1935）将盗窃罪称为窃盗罪，补充规定窃用电气以普通窃盗罪论。
我国新旧刑法均未对窃电是否构成盗窃作出明文规定，然而早在1952年9月1日经政务院审核批准，燃料工业部公布《电力事业处理窃电暂行规定》中，就对盗窃电力的行为作出了具体的处理决定。1983年8月25日国家经委批准水电部《全国供电规则》第80条明文规定窃电系属盗窃国家财物的行为。1990年1月31日能源部、公安部联合发布《关于严禁窃电的通告》第2条规定：任何单位或个人有下列行为之一的，即为窃电：（1）在供电企业的供电设施上擅自接线用电；（2）绕越供电企业的计费计量装置用电；（3）包灯用户私自增加用电容量；（4）故意毁坏供电企业计费计量装置；（5）伪造或启封供电企业加封的表计封印；（6）致使供电企业计费计量不准或失效的其他行为。又规定,窃电数额较大,情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。1992年两高《关于办理盗窃案件具体应用法律的若干问题的解释》第1条第4 项明确规定“盗窃公私财物，即指有形物，也包括电力、煤气、天然气、重要科技成果等无形财物”。而1995年月12日28日通过《电力法》第71条则首次以法律形式规定：“盗窃电能的，由电力管理部门责令停止违法行为并处应交电费5倍以上的罚款，构成犯罪的，依照刑法（1979年）第151条或者第152条的规定追究刑事责任”：1998年为适应刑法修改的要求，高法《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第1条第31项再次规定“盗窃公私财物，包括电力、煤气、天然气等”。由此可见，我国基本采用扩充解释的办法，将窃取电气、煤气、天然气等到无形财物的犯罪适用盗窃罪，可是立法上的过于简单且未考虑上述犯罪的特殊性，使法律中隐含不少先天性矛盾。
二、对窃电犯罪的法律适用的若干问题
（一）关于单位窃电犯罪的问题
新时期，窃电犯罪的一个突出特点，就是犯罪主体中企事业单位呈上升趋势，且涉案金额巨大，毫无疑问，查禁单位窃电是反窃电斗争的关键环节。在20世纪80年代中期，我国刑法学界对单位能否成为犯罪主体进行激烈的争论，但针对“走私法人化”的1987年《海关法》首开规定单位犯罪的先河，陆陆续续在单行刑事法规中规定了近60多种单位犯罪。1997年刑法采用了总则与分则结合对单位犯罪重新作出规定，在总则中规定了单位犯罪的定义和处罚原则，在分则中规定了各种具体的单位犯罪的构成和刑罚，即第30条规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。”因此单位犯罪构成、除必须具备事实特征以外，还必须具备法律特征，即只有在法律规定为单位犯罪的情况下，才能以单位犯罪论处。遗憾的是，在刑法分则明文规定的100余种单位犯罪罪名中不包括盗窃罪，那么，对于单位实施的窃电行为应如何定罪量刑呢？高检在1996年1月23日《关于单位盗窃行为如何处理问题的批复》中指出：单位组织实施盗窃、获取财物归单位所有，数额巨大，影响恶劣的，应对其直接负责的主管人员和其他主要的直接责任人员按盗窃罪依法批捕、起诉。该司法解释，通过采用处罚单位犯罪中较例外的单罚制，从而巧妙避开了对单位盗窃的认定，而被司法实践广泛适用。事实上在各地的对单位窃电犯罪的审判中，基本上是对直接负责的主管人员和其他主要的直接责任人员处以刑罚，但是单位窃电犯罪通常是出于降低生产成本或增加营业外收入的目的，由单位决策机构集体决定或者由负责人员决定，并将窃电所得归于单位的犯罪行为，适用上述处罚与新刑法的罪刑法定原则以及主客观相统一原则冲突，因此单位窃电的定罪量刑是一个颇值立法与司法界探讨的问题。
（二）关于窃电犯罪中的量化问题
1．依据我国新刑法264条规定，盗窃为典型数额犯，并以数额较大，数额巨大，数额特别巨大作为区分不同量刑档次的标准，因此数额在盗窃罪的定罪量刑中具有重大意义。盗窃数额指犯罪人通过盗窃行为实际占有的货币及财物折算而成的货币数量，窃电量的认定由此成为窃电犯罪的定罪量刑的关键，但由于电能无形化的特点以及技术手段的局限，电力部门不能也不可能查明窃电的具体数量，所以在窃电犯罪的量上常援用1996年10月8日电力部《供电营业规则》第103条第2款的规定：“窃电时间无法查明时，窃电日数至少以180天计算，每日窃电时间：电力用户按12小时计算，照明用户按6小时计算。”有学者认为该规章不应成为窃电犯罪的审判参照。理由一，由于适用行政规章《供电营业规则》对窃电量的认定，涉及罪与非罪的界限，而与罪刑法定原则的只有法律才是刑法的渊源的精神相悖；理由二，对窃电量的推算违背了禁止不利于被告的类推原则，其对窃电数额的认定不准也有违反罪刑相适应的原则。笔者认为上述观点有一定道理，但是不切于打击犯罪的刑法目的以及电力管理部门取证不能的客观实际，况且1998年高法在对盗接他人通信线路，复制他人电话码号的盗窃数额认定的解释中也采用推算的方法。因此，现在工作是寻求更为科学的估测方法并提升其法律效力。
2．刑法修订中废止旧刑法152条惯窃罪的规定，但在新刑法第264条规定“多次盗窃”作为盗窃犯罪的构成要件之一，因此多次盗窃公私财物，即使未达到数额较大的起点，也构成盗窃罪。1998年高法解释第4条：对于一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”，以盗窃之罪处罚。有学者因此认定“多次盗窃”仅指司法解释中的两种行为。笔者认为从立法背景与刑法目的角度认识，“多次盗窃”应作扩大理解，否则有轻纵犯罪之虞，在窃电犯罪中，特别是照明用户窃电时，常出现多次窃电，累计数额又达不到“较大数额”，或虽然屡次行政处罚仍屡犯不改的情况，应该从“多次盗窃”角度追究刑事责任。当然，窃电犯罪有与一般盗窃不同的持续犯的特征以及对行为区分因难的情况，所以应利用空间差别与行政处罚等来谨慎划分行为次数，例如规定一年以内针对不同供电计量装置或被依法行政处罚三次以上，应当认定为多次盗窃，适用盗窃罪的刑罚。
（三）关于窃电犯罪的转化和数罪问题
1．各级电力部门在查禁窃电的过程中，屡屡遭受窃电者的暴力或威胁手段，从而取证不能，处罚不果，以致最后不了了之的结局。如何运用刑事手段来维护电力稽查人员的正常用电检查呢？1990年能源部、公安部《关于严禁窃电的通告》第6条：对持证查电的工作人员进行侮辱、殴打、非法拘禁或用其他方法威胁人身安全的按《治安管理处罚条例》的规定予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任，《电力法》第70条，也规定殴打、公然侮辱履行职务的查电人员以及扣押、阻碍电力监督检查人员两种情况，构成犯罪的，依法追究刑事责任，但皆对适用何种罪名语焉不详，鉴于电力部门的“公司改组、商业化经营”的深入，妨害公务罪已不太适用，正因如此，有些法院对上述行为以漏判方式回避，例如无锡首例窃电犯罪审判中，犯罪嫌疑人任某在供电部门对其改装电表拍照取证时，使用暴力手段意图销毁证据。北塘区人民法院未考虑该犯罪事实，仅以盗窃罪宣判。笔者认为应适用刑法第269条的关于转化型抢劫罪或准抢劫罪的规定，即行为人犯盗窃罪，为窝藏赃物、抗拒抓捕或毁坏罪证而当场使用暴力或以暴力相威胁的，以抢劫罪论处。如果使用暴力手段造成严重伤亡，同时应根据刑法第263条关于抢劫罪的加重情节的规定，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或没收财产的重刑，反之若以故意伤害等罪名实施数罪并罚则人为割裂行为之间联系，不符合准确有力和适当惩处犯罪的要求。
2．窃电犯罪涉及较多数罪问题，诸如窃电犯罪并导致电力设施的毁损；窃电犯罪并引发电气火灾，甚至造成人员伤亡、财产重大损失的……笔者在此主要针对近年来日益凸现的窃电者与供电人员内外勾结中的数罪问题进行探讨。《电力供应与使用管理条例》和《电力法》都规定了对电力管理部门工作人员以电谋私，循私舞弊的行为构成犯罪，追究刑事责任。因此电力管理部门的供电监督人员或供电企业用电检查人员在反窃电工作中，利用职务便利，索取、非法收取他人财物，为他人窃电提供便利情节严重，应依据刑法予以处罚。与之相对，窃电者通过给予有关人员财物，谋取不正当利益，应对之适用行贿罪或单位行贿罪与盗窃罪的数罪并罚，使刑法成为一把斩断内外勾结黑手的“利剑”。
三、预防窃电犯罪的思路与对策
综上所述，我国关于窃电犯罪适用盗窃的规定过于简单，而且存在立法缺陷，以致适格不能,法律武器在反窃电斗争中难以充分发挥作用。笔者认为较为理想的是取法于德、奥等国单独设立窃电罪的模式，将窃取电气、煤气、天然气等到无形财物犯罪单独设立罪名，并针对其特殊性作出科学的制度安排，但鉴于刑法修改不久，较为实际作法是通过司法解释或地方立法在盗窃罪框架内进行科学化和具体化的阐述。同时电力部门也应高度重视反窃电斗争：认真研究窃电行为的表象和特征，加速计量装置的改造，运用技术手段消灭窃电行为于萌芽；加大反窃电斗争的舆论宣传力度，形成打击窃电，威慑窃电分子的氛围；加强职工的爱岗敬业的教育，对违法乱纪职工严肃追究，不姑息养奸，在电力销售环节建立反窃电的常效管理机制；加强法律工作,与公安司法部门积极配合，提高反窃电取证的科学性和权威性，运用法律，尤其是刑法武器有效制止窃电浊流。

[参考文献]
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魏兆卓、刘庆辉·张某的窃电时间是按1.5小时计算，还是按180天计算 [J]．经济与法．2000(1)
赵秉志·侵犯财产罪研究 [ M]．北京：中国法制出版社，1998．