银行对经营场所的安全保障义务


周海林

（福建金融管理干部学院 福建福州 350007）

摘 要：要防范在银行经营场所发生的侵犯客户人身权、财产权的事件，就应当赋予银行安全保障的义务，银行未尽合理限度内的保障义务应承担相应责任。确定银行的安全保障义务应当考虑社会利益的平衡，使银行的安全保障义务具有现实性、必要性。在范围上，银行应对经营场所内的人员的人身权与财产权提供安全保障；在内容上，银行应当保护储户的存取款信息，安装探头等，配备保安等。银行的责任是过错责任，加害人、受害人以及银行应按过错大小承担相应的责任。
关键词：银行营业场所 安全保障义务 过错责任 侵权责任



银行作为货币的聚散地，是侵犯财产类犯罪的高风险聚集区。近年来，银行在防抢劫、防盗窃方面，做了大量的工作：如在营业网点安装防弹玻璃、监控系统，保证了其的资金安全及职工生命安全。然而，银行所做出的这些努力，主要是围绕银行内部的安全进行的，却忽视了客户在银行办理业务时的资金安全和人身安全。这几年，接连发生了多起客户在银行遭抢劫、抢夺等严重侵犯客户人身权、财产权的案件，在社会上引起了较大的震动。
银行是具有公共性质的企业，是否应保护其经营场所的安全呢？从理论上看，经营者的安全保障义务可以概括为三个方面：(1)维护经营场所设施的安全；(2)使自己提供的产品及服务符合安全要求；(3)保护客户在经营场所免受第三人的侵害。对于第一种情况 “维护银行设施，使客户免受侵害”，《民法通则》对建筑物责任已作出了规定，而《银行营业场所风险等级和防护级别的规定》、《银行营业场所安全防范工程设计规范》对此更有详细的规定；对于第二种情况“使自己提供的产品及服务符合安全要求”，《消费者权益保护法》第18条规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法。”因此，对前两种安全保障义务，在实践中并无多少争议；对于第三种情况，即银行应当保护客户在营业场所免受第三人侵害，却争议较大，笔者仅对此问题进行探讨。
一、银行对经营场所安全保障义务的法律渊源
关于银行安全保卫的规定，目前包括：《关于基层金融单位治安保卫工作暂行规定》、《关于立即采取有力措施切实加强金融保卫工作的通知》、《关于印发公安机关与金融单位联网报警管理规定》、《企事业单位内部治安保卫条例》等文件。文件对银行经营场所的安全设施和措施进行了规范。然而这些文件只能对银行未尽安全保障的义务处理行政责任，并未涉及到对客户责任的承担，即对经营场所发生的第三人引起的侵权案件，并无银行应承担民事赔偿责任的规定。2000年年底，一犯罪人持枪冲进某银行营业大厅实施抢劫，杀害了两储户。案件侦破后，两名遇害储户的家属在刑事诉讼过程中都提出了附带民事诉讼，认为依储蓄合同，银行应当对进入其营业大厅的储户的人身、财产安全负责，要求银行承担赔偿责任。法院审理认为，根据罪责自负原则，对犯罪造成的危害结
果，应由犯罪分子承担刑事和民事法律责任。银行在履行合同维护储户的存款利益方面并未违约。银行营业大厅乃公共出入场所，对有组织、有预谋的突发性暴力犯罪行为，被告难以预料和防范。原告的赔偿请求理由法院难以采信。[1]由于当时法律未规定经营者的安全保障义务，理论界对该内容的探讨也极少，客户的权益未能得到较好的保障。
随着法学界对安全保障义务探讨的深入，相关的机构开始着手安全保障义务的立法活动。2002年12月，九届全国人大常委会第31次会议讨论了《中华人民共和国民法(草案)》。草案第8编“侵权责任法”第65条对安全保障义务做出了规定：“旅馆、银行的客户以及列车的乘客，在旅馆、银行、列车内受到他人侵害的，侵权人应当承担侵权责任。”“在无法确认侵权人或者侵权人没有能力承担赔偿责任的情况下，旅馆、银行、列车的所有者或者经营者尽到保护义务的，不承担责任；未尽到保护义务的，应当承担补充责任。”2003年12月４通过的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第6条规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。” “因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。”这一司法解释，基本上从法律的层面上确定了经营者的安全保障义务。
《解释》第6条虽未明文规定银行应对经营场所承担安全保障义务，但是，银行是关系国计民生和公共安全的治安保卫重点单位，设置了治安保卫机构，配备专职治安保卫人员，①法律对其经营场所的安全保障义务有较高的要求；尤其是当前社会治安问题突出，侵财犯罪案件有所上升，突出表现在银行营业场所发生的抢夺、抢劫的案件，以及针对金融机构的抢劫案件有所增加，②因此，保障银行经营场所的安全，不仅是银行对客户应尽的安全保障义务的需要，而且也是维护社会公共安全的需要。
2003年2月26日，中国建设银行云南省分行昆明市官渡支行发生持枪抢劫案。致使储户一人死亡、一人重伤、二人轻伤。死者的家属要求银行承担民事赔偿责任。2004年2月6日，法院对该案做出一审宣判，认为营业厅对办理存储业务交易的客户的合法人身及财产权益，负有在合理限度内的安全保障义务。被告银行未在合理限度内尽到对存款人的安全保障义务，具有过错。故在犯罪嫌疑人逃跑，至今未能缉拿归案的情况下，应承担补充赔偿责任。[2]虽然，我国不实行判例法，但这起案件对银行安全保障义务的确立具有重要意义。
二、确定银行对经营场所安全保障义务的原则
设定经营者场所安全责任的本意，是为了促使经营者提供足以保障消费者人身、财产安全的服务，而不是苛求经营者担保不发生任何侵权案件。侵权案件在经营场所发生，经营者本身也是受害人，只应当就其有过错的事由承担民事责任。《解释》第6条规定，经营者未尽合理限度范围内的安全保障义务应当承担相应的赔偿责任，正体现了过错责任原则的要求。
之所以制度上要作这样的设计，不使经营者承担无过错责任，主要是为了平衡社会利益。法律制度平衡当事人的利益关系的结果，影响到整个社会经济的发展，甚至会导致一个行业或产业(如第三产业)的兴衰存亡。因此，我们应当清楚地认识到法律制度对社会利益的平衡作用，并正确地把握这个平衡。一方面，要给予受害人必要的充分的保护，以使其受到损害的法定财产权或人身权得到补偿；另一方面，又必须考虑到大量的经常性的巨额的赔偿对社会经济可能产生的消极作用。就我国目前而言，一方面要保护受害人(消费者)的利益,给予合理的补偿，另一方面又要考虑目前经济发展的实际状况，考虑到被告经营者(如企业、商家)的经济赔偿的承受限度。[3]
不同治安背景、不同经营项目、不同消费等级的经营者承担的责任应当有所差别。[4]银行作为治安重点保护单位，其安全系数理应大于一般商品出售或服务提供场所。但是，银行对经营场所的防范和控制力度又是极其有限的：首先，银行又不同于其内部的办公区域,它必须向公众开放，不得无故拒绝公众进入；其次，银行也不同于宾馆、旅社要求对方在提供有效身份证明的情况下进入其营业场所；再次，银行的保安并无强制力的保障，其所提供的设备相对于犯罪分子而言也极其简陋。让银行对其经营场所承担过高的安全保障义务，将使已经步入了“微利时代”的银行业雪上加霜。过高的经营成本，有可能使银行退出部分市场区域，尤其是收益相对较低，现有安全保障设施相对较为薄弱的地区，如农村、城乡结合部。在目前银行因经济效益问题而从乡村、城郊大批撤离的情况下，若因安全保障问题而造成进一步的撤离，必将影响到众多消费者的利益，使这些区域的居民必须到遥远的市中心办理存取款等业务，从而使其被抢夺、抢劫的可能性加大，造成社会治安状况的恶化。因此，银行应对其经营场所尽何种程度的安全保障责任，应当充分考虑该银行所在的社会环境以及银行自身条件，即做到必要性与现实性结合。
三、银行对经营场所安全保障义务的范围
（一）保护的主体
对经营场所的安全保障义务不是居于合同法的规定，即只对合同当事人提供安全保障义务；也不是源于消费者权益保护法的规定，即只对消费者（包括潜在消费者）提供安全保障义务。安全保障义务是来源于特别法的规定，经营者是对其经营场所提供安全保障。所以，对进入其经营场所的任何人，经营者都应承担安全保障义务。就银行而言，其保护对象是指进入银行经营场所的任何人，包括：（1）存款人与取款人；（2）陪同存款人、取款人办理业务的人员；（3）其他进入营业场所的任何人员。（以下将这些保护对象统称为客户）其中，携带大额现金的客户容易成为侵害的目标，对他们银行应当承担较高级别的安全保障义务。
（二）保护的客体
银行应对其客户的人身权、财产权提供安全保障。在银行经营场所发生的第三人侵害客户的案件，一般都是侵犯财产的案件。侵权人（犯罪人）其目标是非法占有财产，客户面临侵犯往往会进行相应的反抗，依《解释》的规定，由此造成的伤害或死亡，银行应承担相应的安全保障的责任。但是，如果客户未进行反抗或者根本没来得及反抗（如抢夺行为），其生命、健康、身体未遭受侵害，而只导致财产损失，依《解释》则银行不承担安全保障责任。因此，必须将财产权也纳入安全保障的客体之中；否则就无异于迫使客户与歹徒抵抗，造成人身伤害，这是与保护人身权的宗旨相悖的。
（三）保护的区域
简而言之，银行应承担安全保障义务的区域仅限于其经营场所；对于经营场所以外所发生的侵害事件银行并无安全保障的责任。但是，对于在其营业场所已经出现的治安隐患，银行仍应履行相应的注意与保障义务。如银行发现取款人已经被人跟踪，应当在及时防范的同时，建议取款人将款项再存入银行，不得放任该侵害案件在营业场所之外发生。
银行的经营场所包括银行的营业大厅和自助银行。银行在营业大厅配备保安，其硬件也有专门的要求、如设监控、客户服务区的深度等，对营业大厅银行承担较高的安全保障义务。自助银行是指商业银行在营业场所以外设立的自动取款机（ATM）、自动存款机（CDM）等通过计算机、通信等科技手段提供存款、贷款、取款、转账、货币兑换和查询等金融服务的自助设施。自助银行包括具有独立营业场所、提供上述金融业务的自助银行和不具有独立营业场所、仅提供取款、转账、查询服务的自动取款机（ATM）两类。在自助银行提供非人工服务时，银行是否有经营场所的安全保障义务？负有何种程度的安全保障义务？笔者认为，由银行承担安全保障义务的目的是为了减少侵害行为的发生，只要银行有能力提供相应的保障措施，而该措施的提供又是必要的，那么银行就应当在此限度内承担安全保障义务。例如，为了防范发生在ATM旁的抢夺、抢劫案件，银行在ATM服务中应采取一些象加强照明、安装摄像机、清除障碍物等保护性措施。这些保护措施属于常识性范畴，方法简单、成本低廉。[5]
四、银行对经营场所的安全保障义务的内容
目前，关于银行防范客户被第三人侵害的措施或制度尚属空缺，但银行至少应当尽如下安全保障义务：
（一）保护储户的存取款信息
要防止储户受侵害，银行一方面应当采取措施，避免客户携带巨额现金，如建议大额取款的储户使用转账的方式，为票据业务、转账业务、银行卡业务提供便利等等；另一方面，银行应当注意保护储户的存取款信息。侵害人（犯罪人）之所以在银行经营场所抢夺、抢劫，是基于在银行容易找到携带巨额现金的“目标”。保护储户的存取款信息可以避免“见财起意”的突发性侵权(犯罪)案件；同时，对有预谋的犯罪，由于侵害人无法找到“目标”，也可起到防范作用。其实，对储户（客户）信息予以保密，《商业银行法》、《合同法》都已经作明确的规定。银行保护储户存取款的信息，不仅是银行对经营场所的安全保障义务，也是银行对储户应尽的义务。违反该义务，造成储户被侵害，不管侵害是否发生在银行的经营场所，银行都应承担责任。
然而，目前银行对储户的存取款信息却未提供任何的保障措施。在营业厅的人都可以轻易了解到储户是否存取了巨额现金，从而，为侵害人提供了可抢夺、抢劫的目标。所以，银行应当在严格执行“一米线”制度的基础上，将办理存取款业务的储户与大厅内的其他人员通过不透明的玻璃、屏风等隔离，以保护储户的存取款信息。
（二）安装探头
目前，绝大多数的银行都安装了探头。然而，由于安装探头的初衷大多是为了解决存取款业务中出现的“长短款”问题，并非保护客户免受侵害，所以，探头往往是只拍摄柜台部分的空间，防范面狭小。故应当对准营业大厅也安装一个探头，并且应当让每个进入银行的人都知道，他处于监控的领域内。这一点，超市的经验值得借鉴：在超市的入口处安装探头与显视屏，让顾客看到自己处于监控的领域内；在许多地方都醒目地标明该领域受到监控，从而一定程度上抑制了盗窃动机的产生，对超市中的盗窃行为起到防范作用。
欲图侵权者如果在显示屏上看到了自己的图像，迫于被追捕的恐惧，就很可能放弃侵害的念头。当然，这种措施不足以防范那些经过一定伪装（如戴墨镜、穿雨衣）的侵权人。但是，由于储户对这些人员，具有更高的警惕性，会采取相应的自我保护措施，以防范侵害。
(三) 配备保安
银行柜台的工作人员不能直接到大厅，大厅的安全主要靠保安来保障。当然，保安不同于警察，保安并无法定的制止犯罪行为的义务。③对有预谋的恶性持枪、持械抢夺、抢劫案件，保安的控制与防范能力是很有限的。但是经过专门培训的保安，仍有较强的防范与处理突发性事件的能力：保安在大厅巡逻本身就可以抑制侵害(犯罪)念头的产生；保安敏锐的观察力，能发现、辨别风险，做到及时防范；对已发生的侵害行为，保安可以协助捉拿侵害人，或保护现场；对受人身伤害的客户，保安能提供第一手的帮助。
然而，仍有不少的银行，如一些信用社、邮政储蓄等，并未配备保安。雇佣一、二名保安的成本对一个小的储蓄网点而言是较高的。笔者认为，地处城市与城郊的银行应尽可能配备保安，但对于地处乡村的农村信用社、邮政储蓄等银行却不应作强制要求。其实，目前，绝大部分地处农村的银行并未配备保安，但在这些区域，针对储户的抢夺、抢劫案件却不多，其原因在于：（1）银行与储户相互熟悉；（2）外来人员少，银行、储户对陌生人有较高的警惕性；（3）在农村大额的存取款较少；（4）侵害人在乡村难以脱逃。鉴于此，银行所提供的安全防范设施，针对不同的区域应有所区别，不能将对城市的要求直接套用在农村，尤其是对硬件的要求上更不能一刀切。
五、银行对经营场所安全保障义务的承担
（一）银行与加害人的责任承担
客户在银行被侵害的直接原因是加害人所为的侵权及犯罪行为；银行在安全保障上的不作为并不是损害后果发生的真正的事实上的原因。银行与加害人之间不形成共同侵权关系，银行不承担连带责任；银行只对其未尽合理限度内的安全保障责任承担补充责任。
在银行经营场所发生侵害客户的案件中，能够确定加害人的，由加害人或其他负有责任的人(如加害人的雇主、监护人)承担责任，安全保障义务人不承担责任；加害人无法确定的，由安全保障义务人承担全部责任；如果能够确认加害人，但是加害人或者对损害负有赔偿责任的人的资力不足以承担全部责任时，则先由银行承担补充责任，银行在承担了补充责任之后获得对加害人或者其他赔偿义务人的追偿权。
（二）银行与客户的责任承担
银行对其经营场所的防范和控制力度是有限的，要防止或减少银行经营场所侵权案件的发生，到银行存款、取款等人员在维护自身安全上也负有观察、注意、自我保护的自警义务：如发现有不安全的隐患时，停止相应的存取款业务；对大额存取款业务应尽量避免为公众知晓；避免老、弱、病、残、孕等人员单独携带巨额现金等。银行只对合理限度内的安全保障承担责任；并且这种责任是银行在有能力为，而不为的情况下的过错责任。
现实中，相当一部分侵权及犯罪行为的发生，既有银行在履行安全保障责任时的懈怠，又与当事人的麻痹大意等主观因素有关。对于双方都负有过错应当首先依据双方的过错程度及比重来分配责任，若在过错程度大体相当或难以区分的情况下，则责任分配主要取决于双方过错行为对损害发生及扩大所起作用的大小的对比。如客户为一般过失，银行严重违反安全保障措施的要求，则由银行承担主要责任；如双方均为重大过失或一般过失则平均分担④如客户为重大过失，银行有轻微违反安全保障措施的某些规定，则应当由客户承担主要责任。
山西省晋城市人民政府办公厅


晋市政办[2004]4号


晋城市人民政府办公厅关于印发《晋城市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的通知

各县(市、区)人民政府，市直及驻市各有关单位：

　　根据省政府《关于同意在晋城市开展相对集中行政处罚权工作的批复》(晋政函[2003)144号)文件精神，为依法开展相对集中行政处罚权工作，实施城市管理综合行政执法，全面推进我市城市管理法制化、制度化、规范化建设，现将《晋城市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》印发给你们，望遵照执行。

晋城市城市管理相对集中行政处罚权实施办法
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

第一章 总 则

　　第一条 为加强城市管理，维护城市秩序和公共利益，规范城市管理行政执法行为，确保公民、法人、其它组织合法权益不受侵犯，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《山西省行政执法条例》和省政府
《关于同意在晋城市开展相对集中行政处罚权工作的批复》等规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于晋城市城市范围内城市管理相对集中行政处罚权实施工作。

　　第三条 本办法由市城市管理行政执法局(以下简称行政执法局)组织实施。

　　第四条 行政执法局行使以下九个方面的行政处罚权：

　　(一)行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

　　(二)行使城市规划、建设管理方面法律、法规、规章规定的对各种违法违章建设行为的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑或设施；

　　(三)行使城市园林绿化主要是道路、广场、游园、绿地绿化管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；

　　(四)行使城市道路、桥涵、河道等市政工程设施管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

　　(五)行使城市环境保护方面法律、法规、规章规定的对城市环境，包括大气和水体造成严重污染的各种违法违章行为的行政处罚权；

　　(六)行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的在集贸市场、商场、门店等规定场地以外乱摆摊
点、无照和占道经营等违法违章行为的行政处罚权；

　　(七)行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的在停(存)车场点以外乱停放车辆行为的行政处罚权；

　　(八)行使群众文化娱乐管理方面法律、法规、规章规定的固定文化娱乐场所以外的未经批准的各种文化娱乐活动，包括非法演出、随地杂耍及其他有碍市容观瞻的文化娱乐活动行为的行政处罚权；

　　(九)履行省、市人民政府规定的其他职责。以上九个方面的行政处罚权由行政执法局统一行使其他机关不再行使，仍然行使的，作出的具体行政处罚决定一律无效。

　　第五条 行政执法局在规定的行政职权和职责范围内，依法查处违法、违规、违章行为，并承担相应的法律责任。

　　第六条 市公安机关在行政执法局设立城管公安派出机构，城管公安是城市管理行政执法队伍的重要组成部分，负责处理城市管理行政执法过程中现场发生的治安案件。

　　第七条 行政执法局实施行政处罚必须坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠的原则，依靠
各级组织和群众开展各项工作，防止滥用职权。

　　第八条 行政执法局实行政务公开，主动接受人大、政协和社会公众的监督，接受省、市人民政府法制机构的指导和执法监督。

　　第九条 行政执法局应当建立执法人员定期交流轮岗制度，实行行政执法责任制和评议考核制，切实提高行政执法水平。

　　　　　　　　　　　　　　第二章 相对集中行政处罚权的范围

　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　一 市容和环境卫生

　　第十条 有下列行为之一者，责令其纠正并采取补救措施，同时可根据情节处以5元以上100元以下的罚款：

　　(一)不遵守规定随地吐痰、便溺、乱扔果皮、纸屑、烟蒂的；

　　(二)在城市建筑物、设施及树木上涂写、刻画，或者未经批准贴挂、设置宣传品的；

　　(三)在临街阳台和窗外堆放、吊挂有碍市容物品的；

　　(四)未经批准在市区饲养家畜家禽的，或虽经批准饲养信鸽但未设置保洁防护设施的；

　　(五)栽培、整修树木花草，未及时清理枝叶、渣土的；

　　(六)造成自来水、污水、粪便外溢或者清理下水，污水淤泥未及时清运的；

　　(七)各种经营性摊点，不及时清理垃圾的；

　　(八)不履行卫生责任区清扫保洁义务，不按规定的时间、地点、方式倾倒垃圾、粪便或者不按规定
清运垃圾、粪便的。

　　第十一条 有下列行为之一的，除责令其限期清理、拆除或者采取其他补救措施外，可根据情节，对公民处以500元以下罚款，对法人和其他组织处以1000元以下罚款：

　　(一)未经批准，擅自设置大型户外广告的；
　
　　(二)未经批准，擅自在街道两侧和公共场地搭建临时建筑物；构筑物或其他设施的；

　　(三)运输流浆体、散装货物不作密封、包扎、苫盖，造成泄漏；抛撒的；

　　(四)临街施工不设护栏、不作遮挡，或者竣工后不清理现场的；

　　(五)建筑垃圾、渣土、生活垃圾等未按规定处置任意倾倒的；

　　(六)未经批准私占便道及乱占公共场地堆放物料的。

　　第十二条 有下列行为之一者，除责令其限期清理、拆除或者采取其他补救措施外，可按下列规定进行处罚：

　　(一)未经批准，擅自拆除环境卫生设施或未按批准的拆迁方案进行拆迁的，可根据情节对公民处以500元以下罚款，对法人和其他组织处以1000元以下罚款。

　　(二)损坏环境卫生设施及其他附属设施的，可根据情节对公民处以500元以下罚款，对法人和其他组织处以1000元以下罚款。

　　第十三条 依照《山西省城市市容和环境卫生管理实施办法》对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物和设施，责令其所属单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或拆除，经市人民政府批准，由行政执法局强制拆除，并处以l万元以下的罚款。

　　第十四条 盗窃、故意损坏各类环境卫生设施及其附属设施或者侮辱、殴打执法人员，阻挠其履行职务的，由城管公安依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二 规划建设

　　第十五条 在城市规划区范围内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他没施；影响-城市规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以违法建设工程总造价5％至15％的罚款。

　　第十六条 有下列情形之一的，分别予以处罚：

　　（一）改变临时建设的位置或临时建筑物、构筑物的平面、立面、色彩的，责令限期改正，可并处5000
元以上3万元以下罚款；

　　(二)改变临时建筑物、构筑物的高度、结构形式的，责令限期拆除临时建筑物、构筑物，并处5000元
以上3万元以下罚款；

　　(三)改变临时建设使用性质或买卖、抵押、交换、出租、赠予临时建设的，责令其限期拆除临时建设，并处5000元以上3万元以下罚款。

　　第十七条 有下列行为之一的，责令其限期改正，可并处5000元以上3万元以下罚款：

　　(一)未取得临时建设规划许可证进行临时建设的；

　　(二)未取得临时用地规划许可证和临时用地批准文件占用土地的；

　　(三)擅自改变批准的用地位置或用地性质的；

　　(四)擅自扩大批准的用地面积的；

　　(五)逾期不拆除临时建设的；

　　(六)逾期不交回临时用地的。

　　第十八条 违反本办法第十六条、第十七条规定，拒不限期改正或自行拆除违法临时建设的，依法
强制拆除违法临时建设。

　　第十九条 建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的责令停止施工，限期改正，可并处工程合同价款1％以上2％以下的罚款。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　三 园林绿化


　　第二十条 擅自占用建设绿化用地的，责令限期退还绿化用地，恢复原状，可处以1万元以上3万元
以下罚款；造成损失的，应该负赔偿责任。

　　第二十一条 有下列违法行为之一的，责令其停止侵害，并处1~22000元以上5000元以下罚款，造成
损失的，应当负赔偿责任：

　　(一)在绿地内损坏草坪、花坛、绿篱，损坏、盗窃绿化设施的；

　　(二)在树木上牵挂绳索、架设电线，在绿地内晾晒物品，停放车辆，放牧的；

　　(三)在绿地或绿化带内挖坑取土、填放物料的；

　　(四)在绿地内搭灶生火，燃烧废物，倾倒有害物质的；

　　(五)擅自砍伐树木，就树盖房、设置广告牌、标语牌、刻划钉钉、攀折花木等损害树木生长的；

　　(六)距树木1米以内堆放物料，2米以内挖沙取土的；

　　(七)其他损害绿地有碍树木生长的行为的。


　　第二十二条 未经同意擅自在城市公共绿地内开设商业、服务网点的，责令限期迁出或者拆除，并对个体经营者处以500元以上1000元以下罚款，对单位处以2000元以上5000元以下罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。

　　第二十三条 擅自砍伐、移植、修剪树木的，责令停止侵害，并处以每株500元以上1000元以下罚款，造成损失的，应当负赔偿责任。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四 市政工程

　　第二十四条 有下列行为之一的，责令限期改正，可并处2万元以下罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：

　　(一)擅自占用或者挖掘城市道路的；

　　(二)履带车、铁轮车或超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶的；

　　(三)机动车在桥梁或非指定的城市道路上试刹车的；

　　(四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物的；

　　(五)在桥上架设压力在4公斤／平方厘米(0．4兆帕)以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其
它易燃易爆管线的；

　　(六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其它挂浮物的；

　　(七)未对设在城市道路上的各种管线的检查井、箱盖或者城市道路附属设施的缺损及时补缺或者修复的；

　　(八)未在城市道路施工现场设置明显标志和安全防围设施的；

　　(九)占用城市道路期满或者挖掘城市道路后，不及时清理现场的；

　　(十)依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施，不按照规定办理批准手续的；

　　(十一)紧急抢修埋设在城市道路下的管线，不按照规定补办批准手续的；

　　(十二)未按照批准的位置、面积、期限占用或挖掘城市道路，或者需要移动位置、扩大面积、延长时
间，未提前办理变更审批手续的；

　　(十三)其他损害、侵占城市道路的行为。

　　第二十五条 有下列行为之一的，责令停止设计、施工，限期改正，可以并处3万元以下的罚款；已经取得设计、施工资格证书，情节严重的，提请原发证机关吊销设计施工资格证书：

　　(一)未取得设计、施工资格或者未按照资质等级承担城市道路的设计、施工任务的；

　　(二)未按照城市道路设计、施工技术规范设计、施工的；

　　(三)未按照设计图纸施工或者擅自修改图纸的。

　　第二十六条 擅自使用未经验收或者验收不合格的城市道路的，给予警告，可以并处工程造价2％以下的罚款。

　　第二十七条 有下列行为之一的，责令其限期拆除，赔偿经济损失、没收违章用电设备：

　　(一)擅自拆除、迁移、改动城市道路照明设施的；

　　(二)在城市道路照明设施附近堆放杂物、挖坑取土、兴建建筑物及有碍城市道路照明设施正常维护和安全运行活动的；

　　(三)擅自在城市道路照明灯杆上架设通讯线(缆)或者安置其他设施的；

　　(四)私自接用路灯电源的；

　　(五)偷盗城市道路照明设施的；

　　(六)故意打、砸城市道路照明设施的；
　　
　　(七)不听劝阻和制止，非法占用城市道路照明设施的。

　　第二十八条 在河道管理范围内有下列情形之一的，责令纠正违法行为和采取补救措施，可以并处警告、没收违法所得或者2000元以下罚款：

　　(一)修建厂房、仓库、工业和民用建筑以及其他公共设施；

　　(二)修建阻水的围堤、道路、渠道；

　　(三)种植高杆作物、芦苇和树木(堤防防护林除外)；

　　(四)弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等阻碍行洪的物体。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　五环境保护

　　第二十九条 在城市集中供热管网覆盖地区新建燃煤供热锅炉的，责令停止违法行为或者限期改正，可以并处5万元以下罚款。

　　第三十条 有下列行为之一的，责令停止违法行为．限期改正，可以并处5万元以下罚款：

　　(一)未采取有效污染防治措施，向大气排放粉尘、恶臭气体或者其他含有有毒物质气体的；

　　(二)未经当地环境保护行政主管部门批准，向大气排放转炉气、电石气、电炉法黄鳞尾气、有机烃类尾气的。

　　(三)未采取密闭措施或者其他防护措施，运输、装卸或者储存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的；

　　(四)城市饮食服务业的经营者未采取有效污染防治措施，致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的。

　　第三十一条 在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，责令停止违法行为，处2万元以下罚款。露天焚烧秸杆、落叶等产生烟尘污染的物质的，责令停止违法行为；情节严重的，可处200元以下罚款。

　　第三十二条 在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染的活动，未采取有效扬尘防治措施，致使大气环境受到污染的，责令限期改正，可并处2万元以下罚款。第三十三条 有下列行为之一的，分别给予处罚：

　　(一)向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、
倾倒或者直接埋入地下的，处以10万元以下罚款；

　　(二)向水体排放、倾倒放射性固体废弃物、油类、酸液、碱液或者含有高、中放射性物质的废水的，
处5万元以下罚款；

　　(三)在水体清洗装贮过油类、有毒污染物的车辆和容器的，处1万元以下罚款；

　　(四)向水体排放、倾倒工业废渣、城市生活垃圾的，处1万元以下罚款；

　　(五)向渗井、渗坑、裂隙排放含有毒污染物的废水的，处5万元以下罚款；

　　第三十四条 建设项目污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定要求即投人生产或者使用的，责令停止生产或使用，可以并处10万元以下罚款。

　　第三十五条 造成水体严重污染的企、事业单位，经限期治理，逾期未完成治理任务的，除按国家规定征收2倍以上超标准排污费外，可以根据所造成的危害和损失，并处20万元以下罚款或者责令其停业或者关闭。

　　第三十六条 有下列行为之一的，分别给予处罚：

　　(一)对造成水污染事故的企业事业单位，以造成直接损失的20％计算罚款，但是最高不得超过20
万元；

　　(二)对造成重大经济损失的，依照直接损失的30％计算罚款，但是最高不得超过100万元。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　六　工商行政

　　第三十七条 对在集贸市场、商场、门店等规定场地以外乱摆摊点、占道经营等无照经营行为，由行
政执法局予以取缔，没收违法所得；尚不够刑事处罚的，并处27Y元以下罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物，可并处5万元以上50万元以下罚款。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　七公安交通

　　第三十八条 在公安交通管理机关明令禁止停放车辆的地方停放车辆的，处以5元以下罚款或者警告。
第三十九条 不按规定临时停车的，处5元以下罚款或者警告。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　八 文化娱乐

　　第四十条 在固定文化娱乐场所以外未取得营业性演出许可，从事营业性演出的，予以取缔，没收违法所得，并处违法所得3倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处5000元以下罚款。

　　第四十一条 对随地杂耍、街头表演以及其他有碍市容观瞻的文化娱乐活动，予以取缔。对阻挠行政执法人员执行公务，情节严重，尚不够刑事处罚的，由城管公安给予15日以下行政拘留，可并处200元以下罚款。

　　　　　　　　　　　　　　　　第三章 行政处罚程序

　　第四十二条 行政执法局和执法人员必须按照法定程序实施行政处罚。

　　第四十三条 执法人员查处城市管理违法案件必须以事实为依据、以法律为准绳，并遵循执法行为规范、确保程序合法、举止文明、处罚公正。

　　第四十四条 行政执法局执法人员必须按照规定取得《山西省行政执法证》，实行持证上岗制度。

　　第四十五条 行政执法人员在检查工作、调查案件、收集证据、执行强制措施时不得少于2人，且应
主动向当事人出示执法证件。

　　第四十六条 城市管理行政处罚实行回避制度。执法人员查处案件有下列情形之一的，应申请回避，公民、法人或其他组织也可以要求回避：

　　(一)是本案当事人或者其近亲属的；

　　(二)本人或其近亲属与本案有利害关系的；

　　(三)与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。

　　执法人员的回避由其所在单位(大队)负责人决定。

　　第四十七条 城市管理行政处罚实行罚款决定与罚款收缴相分离的制度。在实施罚款的行政处罚中，行政执法局负责作出罚款的处罚决定，签发罚款的处罚决定书；由指定的罚款代收机构负责收缴罚款；但是，依照(行政处罚法》的规定可以当场收缴罚款的除外。

　　第四十八条 行政执法局实行立案调查与决定处罚相分离的制度，除适宜简易程序当场处罚外，其它案件须经行政执法局相关部门审核，局分管领导签字后方可执行；重大行政处罚决定需经行政执法局领导集体研究作出。

　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　一 简易程序

　　第四十九条 违法事实清楚、证据确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。

　　第五十条 执法人员作出处罚决定前，应当告知当事人违法事实、处罚理由、法定依据、以及当事人的权利，并填写(晋城市城市管理行政执法局当场处罚决定书)交付当事人。

　　第五十一条 (晋城市城市管理行政执法局当场处罚决定书)应载明以下内容：

　　(一)当事人名称或姓名；

　　(二)违法地点和事实；

　　(三)有关法律、法规及规章的规定

　　(四)处罚种类，处以罚款的，注明罚款金额；

　　(五)履行方式和期限；

　　(六)执法机关名称及处罚时间；

　　(七)执法人员签名。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二 一般程序

　　第五十二条 除适用简易程序外的行为，适用般程序。
　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　立 案

　　第五十三条 立案须符合以下条件：

　　(一)有确凿的违法事实；

　　(二)该违法行为确系违反有关城市管理方面法律、法规及规章；

　　(三)属行政执法局管辖范围。

　　第五十四条 符合上述立案条件的，行政执法局应当立案并填写《晋城市城市管理行政执法局立案表》。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　调查取证

　　第五十五条 对于已立案的案件，执法人员必须全面、客观、公正地调查取证，必要时，依照法律、
法规的规定，可以进行检查。

　　第五十六条 收集的证据包括：书证、物证、视听材料、当事人陈述、证人证言、现场勘验笔录、鉴定
结论。

　　以上证据，只有查证属实，才能作为行政处罚依据。

　　第五十七条 执法人员进行调查取证，必须详细制作《晋城市城市管理行政执法局现场勘验笔录》

　　《晋城市城市管理行政执法局现场勘验笔录》由执法人员当场制作并签名后交当事人签章，当事人
拒绝签章的，应在笔录上载明。

　　第五十八条 调查取证结束后，应制作《晋城市城市管理行政执法局案件呈批表》，并应载明以下内
容：

　　(一)当事人姓名或名称；

　　(二)案由以及违法事实；

　　(三)证据以及相关材料；

　　(四)拟作出的处理意见；

　　(五)附《晋城市城市管理行政执法局现场勘验笔录》、《晋城市城市管理行政执法局证据保全通知书》、《晋城市城市管理行政执法局调查询问笔录》。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　审查与决定


　　第五十九条 行政执法局应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：

　　(一)违法事实清楚，证据确凿的违法行为，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；

　　(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；

　　(三)违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；

　　(四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。

　　 第六十条 行政执法局依照本办法第五十九条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：

　　(一)当事人的姓名或者名称、地址；

　　(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据；

　　(三)行政处罚的种类和依据；

　　(四)行政处罚的履行方式和期限；

　　(五)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

　　(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。

　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　三 听证程序


　　　第六十一条 行政执法局作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政执法局应当组织听证。听证依照下例组织程序

　　(一)当事人要求听证的，应当在行政执法局告知后3日内提出；

　　(二)行政执法局应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；

　　(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；

　　(四)听证由行政执法局指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

　　(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理；

　　(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；

　　(七)听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

　　第六十二条 听证结束后，行政执法局依照本办法第五十九条的规定，作出决定。

　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　四 执行程序

　　第六十三条 有下列情况之一的，执法人员可以当场收缴罚款：

　　(一)依法当场给予20元以下罚款的；

　　(二)认为不当场收缴事后难以执行的；

　　第六十四条 执法人员当场收缴罚款必须开具财政统一印制的罚款收据。执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴之日起2日内，交至行政执法局，行政执法局应在2日内将罚款足额缴付指定银行。

　　对不出具财政统一印制的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

　　第六十五条 《晋城市城市管理行政执法局行政处罚决定书》送达后即发生法律效力，当事人应当自觉履行。处以罚款的，当事人应当在自接到《晋城市城市管理行政执法局行政处罚决定书》15日内缴付到指定银行。

　　第六十六条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请并经行政执法局批准，可暂缓或分期缴纳。
　
　　第六十七条 当事人在法定期限内，既不申请复议，又不起诉，也不履行处罚决定的，自期满之日起依法向人民法院申请强制执行。

　　第六十八条 公民、法人或者其他组织对行政执法局的行政处罚，有权申诉或者检举；行政执法局应当认真审查，发现处罚决定确有错误的，由行政执法局撤消原处罚决定，重新作出处罚决定。新作出的处罚决定送达当事人后生效。

　　　　　　　　　　　　　　　　第四章 监督与协调

　　第六十九条 行政执法局作出较大数额罚款等重大行政处罚决定后，应报市人民政府法制办公室备案。

　　第七十条 行政执法局及执法人员应在法定职权范围内依照法定程序从事执法活动，超越职权范围或违反法定程序所作出的行政处罚无效。

　　第七十一条 行政执法局执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

　　第七十二条 环境卫生、规划建设、园林绿化、市政工程、环境保护、工商行政、公安交通、文化娱乐等部门对相关项目的审批，须在办理完审批手续后，3个工作日内抄送行政执法局备案。备案实行回执
制。

　　第七十三条 行政执法局在执法过程中发现行政违法行为属于环境保护、工商行政、公安交通、文化娱乐等部门处罚范围的，应当及时告知其进行处理；环境卫生、规划建设、园林绿化、市政工程、环境保护、工商行政、公安交通、文化娱乐等部门在行使职权过程中发现行政违法行为属于行政执法局处罚范围的，应当及时告知行政执法局处理。

　　第七十四条 行政执法局对重大疑难案件在决定行政处罚之前，需要有关部门依法作出检验、检测、勘察或鉴定的，有关部门应当制作检验、检测、勘察报告或鉴定结论。

　　第七十五条 市政府建立城市管理相对集中行政处罚联席会议制度，定期召集有关部门通报执法情况，协调解决执法中的有关问题。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章 附 则

　　第七十六条 本办法所依据的法律、法规、规章经过修改或者有新规定的，从其规定。

　　第七十七条 本办法由市人民政府法制办公室负责解释。

　　第七十八条 本办法自2004年2月1日起施行。


二OO四年一月十二日