【内容摘要】: 2013年1月1日,新修订的刑事诉讼法正式颁布施行,加强检察机关对刑事诉讼的监督是本次刑诉法修改的一大特征。高检院根据新颁布的刑事诉讼法对旧版《人民检察院刑事诉讼规则》进行了大幅修订。控申部门作为检察机关行使检察监督职能的重要业务部门之一,此次修改主要从多个方面赋予了控申部门更广泛的监督职权,同时也对控告申诉检察工作提出了更高的要求,带来了新的任务和挑战,怎样把握好、履行好新刑事诉讼规则赋予控申部门的监督职能,解决司法实践中反映突出问题,对控告申诉检察工作的发展具有重要的理论和实践意义。

　　【关键词】:检察机关 刑事诉讼规则 控告申诉 应对


　　一、新规则中与控申部门有关的重点条文简析

　　规则与控告、申诉、举报工作相关的条文散落在8个章节中,共有44条,主要涉及了当事人诉讼权利的保护、举报控告的受理、处理、反馈,刑事申诉案件复查、刑事诉讼法律监督等方面。

　　(一) 明确与加强了控申部门的监督权

　　规则第57条明确规定了辩护人、诉讼代理人维护自身诉讼权利的控告、申诉权,列出了阻碍其诉讼权利的16种行为,内容包括回避、告知、会见、阅卷、收集证据、强制措施、听取意见、开庭等环节,当事人提出的申诉或控告由控申部门受理,相关办案部门配合。在我国的司法实践中辩护人、诉讼代理人的法定权利被办案机关不当限制或剥夺的情形比较普遍,律师法也没有规定相关的权利救济程序,一旦诉讼权利受到侵犯将只能通过原部门或上一级部门,通过投诉或信访的途径进行救济。新的诉讼规则根据修改后的刑诉法明确了阻碍其依法行使诉讼权利的16种情形,并且明确了办理部门为控告检察部门。

　　规则第157条至165条明确了人民检察院控告检察部门或者举报中心统一受理报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首。并且规定了控申部门或举报中心如何受理,受理后的处理方式、期限、答复与反馈,同时,对于涉及大要案的举报线索要按层级进行报备,并且明确了线索办理期限,新的诉讼规则更加明确与规范了检察机关的举报线索受理、日常管理和办理,有利于逐步减少线索管理混乱的情况,降低办案风险。规则第166条:举报中心应当对作出不立案决定的举报线索进行审查,第167条:举报中心对性质不明难以归口、检察长批交的举报线索应当进行初核。对群众多次举报未查处的举报线索,可以要求侦查部门说明理由。这两条明确了举报中心对不立案线索的监督职责,也是检察机关强化内部监督制约的重要一环。第178条:对于不立案的实名举报,由举报中心答复举报人。必要时可以由举报中心与侦查部门共同答复。此条规定解决了长期以来存在的实名举报答复难问题,由于控申部门或举报中心并不了解案件初查的情况,直接答复举报人往往很难让举报人满意,也失去了答复的意义,由侦查部门共同答复当面与举报人交流能够起到更好的效果。

　　规则第315条:被害人对人民检察院以没有犯罪事实为由作出的不批准逮捕决定不服提出申诉的,由作出不批准逮捕决定的人民检察院刑事申诉检察部门审查处理。也是控申部门内部监督职责的重要体现。

　　(二) 加强了控申部门刑事诉讼法律监督职能

　　规则第554条:人民检察院控告检察部门受理对公安机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的控告、申诉,应当根据事实和法律进行审查,并可以要求控告人、申诉人提供有关材料,认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的,应当及时将案件移送侦查监督部门办理;规定了对于不立案监督案件控申部门受理后的前置审查职能。

　　规则第593条:当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定确有错误,向人民检察院申诉的,由作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院刑事申诉检察部门依法办理。将不服生效的刑事判决、裁定的申诉案件办理部门由公诉部门、监所部门、控告申诉部门统一归口为:刑事申诉检察部门。关于在押犯的刑事申诉办理部门多次变更,现已统一归口刑事申诉部门,可以进一步规范已生效判决的刑事申诉案件办理,切实保护当事人合法权益。

　　规则第595条:人民检察院刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后,认为需要提出抗诉的,报请检察长或者检察委员会讨论决定。人民法院开庭审理时,由同级人民检察院刑事申诉检察部门派员出席法庭。这个规定明确将已生效判决的抗诉权从公诉部门完全剥离出来,强化了内部制约和审判监督职能。

　　规则第600条:人民检察院公诉部门、刑事申诉检察部门办理按照审判监督程序抗诉案件,认为需要对被告人采取逮捕措施的,应当提出意见,参照本规则第十章的规定移送侦查监督部门办理;认为需要对被告人采取取保候审、监视居住措施的,由办案人员提出意见,部门负责人审核后,报检察长决定。规定了刑事申诉部门在办理抗诉案件时的采取强制措施的建议权。

　　二、新规则带来的困难与挑战

　　(一)窗口压力增大,息诉工作将会更加困难

　　修改后的刑事诉讼法加强了检察机关的法律监督职能,同时辩护人、诉讼代理人的提早介入,当事人维权意识的提高,都会大量增加控告、申诉的数量,这些控告申诉大部分需要通过控申窗口受理,窗口人员要负责各类控告、申诉材料的受理、听取当事人的诉求,还要进行初步的解释和说明,会大幅提高控申窗口人员的工作量,特别是目前许多新规定都缺少具体的实施细则,也增加了窗口的工作难度。此外,窗口人员往往还要承担信访接待工作,从目前来看,新闻媒体、社会舆论的监督,新媒体的介入,都给控申信访窗口的息诉化解工作带来了许多新的挑战和压力,“难缠”的信访对象越来越多,息诉化解的难度越来越大成为许多控申信访窗口面临的共同困难,新的刑诉法和刑事诉讼规则在实施初期各级司法机关还有一定的适应过程。当事人的维权诉求得不到及时处理,可能也会引发信访问题。这些都要求控申窗口人员要有更高的责任心、更好的耐心认真做好窗口工作。

　　(二)缺乏有效的监督手段,监督工作难以落实到位

　　控申部门是检察机关法律监督职能中的重要一环,同时也承担了大量的内部的监督职能,目前许多基层检察院的控申部门都存在外部监督缺少有效手段、内部监督乏力的情况。

　　新的刑事诉讼规则明确了16种阻碍诉讼权利的行为由控告检察部门接受并办理,由于控申部门没有办理具体案件,不了解具体案情,对公安机关、法院的相关办案部门和人员进行调查核实也存在一定的困难。并且对这些问题的监督主要是事后监督,监督手段一般是通过检察建议或纠正通知,对公安机关、人民法院及其工作人员不予纠正的法律责任问题缺乏硬性规定,是否纠正、纠正幅度仍由公安机关、人民法院自行决定,控申部门的监督缺少类似侦监、公诉部门监督的强制力,对外监督效力存在刚性不足的问题,缺乏具体、明确的监督程序,缺少制约被监督机关改正的机制,实践中实际操作起来难度很大,将导致监督效果大打折扣。

　　控申、举报部门还要承担对本院自侦案件线索办理的督察督办、不立案线索的审查、判决已生效案件的申诉、部分不起诉案件和不批捕案件的申诉。应该说其内部监督职能非常重要。但控申部门不是核心业务部门,要监督侦监、公诉、自侦这些检察机关传统的重要业务部门,往往力不从心,特别是基层检察院普遍存在监督制约机制缺失、监督乏力的情况,对承办部门的办理期限、反馈标准、督办效力等没有具体规定。在实际操作性中,由于相关规定过于笼统,控申部门移交相关业务部门办理的案件经常出现该复查未复查、该纠正未纠正、该查处未查出,或办理不及时、不能按时办结等问题,致使控申部门不能及时答复信访人或者答复缺乏力度,导致信访人不满,化解息诉工作难度增加。

　　(三)案件量显著上升,对办案人员的工作水平和能力提出了更高的要求

　　新刑事诉讼法进一步加强了检察机关对侦查权、审判权和执行权的监督,尤其强调在强制措施、辩护制度、证据制度、侦查措施、执行程序等容易侵犯诉讼权利的关键点加强监督。这些事项对控申部门来说是新增的课题,此前很少接触,这就要求控申检察干警不仅要精通侦查监督、审判监督、执行监督等相关业务,还要熟悉诉讼法律、证据制度等方面的知识。刑事诉讼程序具有非常强烈的时效性,这就要求我们必须高效、及时地处理对诉讼权利被侵害和侦查阶段各种违法行为的控告和申诉,不能再按照普通的控告申诉案件办理时限来办理。

　　新修订的刑事诉讼规则将不服生效的刑事判决、裁定的申诉案件办理部门由公诉部门、监所部门、控告申诉部门统一归口为刑事申诉检察部门。同时,已生效判决的刑事申诉案件由刑事申诉检察部门派员出席法庭都对控申部门在刑事案件办理上提出了更高的要求。目前,控申部门普遍缺乏具有公诉经历、出庭经验的办案人员,并且新法赋予了控申部门可以在再审程序中对被告人采取强制措施的权利,这些都对控申检察干警的专业素质提出了更高的要求,如:对案件实体的审查能力,对程序的驾驭能力、出庭抗诉能力和量刑建议能力等。

　　三、控申部门应对新规则的对策与建议

　　(一)改进工作作风,树立服务意识
国家环境保护局


关于进一步加强对农药生产单位废水排放监督管理的通知
国家环境保护局



近年来，由于有些农药生产企业排放废水中含有大量有毒有害化学物质，这些废水排入河流、灌渠后，已经多次发生农作物大面积受害事件，仅最近发生在辽宁昌图地区的一次污染事故，就涉及农田4万多亩，直接经济损失4200多万元，给农业生产和农村经济带来巨大损害，为避
免再次发生这类事故，现就农药生产企业废水排放的有关问题通知如下：
一、农药生产企业必须对生产废水进行严格治理，并对废水排放加强管理，废水中的主要污染物、特别是特征污染物必须严格控制，达标排放。
二、国家水污染物排放标准或农田灌溉水质标准中没有列入的特征污染物，应首先依据《水污染防治法》第七条的规定，制定地方水污染物排放标准，地方标准颁布前，可由当地地（市）级环境保护行政主管部门参照国外标准或有关试验资料，并商同级农业部门、化工行业主管部门组
织制定临时排放标准，临时排放标准经省级环境保护行政主管部门审批后报国家环境保护局备案，并由省级环境保护部门负责监督执行，有效期为两年，临时排放标准也可以由省级以上环境保护行政主管部门制定。在临时排放标准未颁布前，企业应自行制定本企业该污染物的排放控制指标
。无论是临时排放标准还是排放控制指标，都必须确保废水排入农田后不会对农作物造成危害。
三、新建、扩建、改建生产农药的建设项目必须针对生产过程中可能产生的水污染物，特别是原料、中间体及产品可能进入废水中的特征污染物进行环境影响评价，在环境影响评价中必须对特征污染物进行风险评价。环境保护部门对该类项目应从严审查，对没有进行风险评价或风险评
价未通过的项目，一律不得批准。已经建成而在环境影响评价中没有进行风险评价的项目，应由该企业依据污染物排放标准、临时排放标准或控制指标补作风险评价，并依据评价结果增建有关处理设施或防范设施。补作的风险评价应在本通知颁布后一年内完成，并报原审批环境影响报告书
的环境保护部门审批。
四、生产原料、中间体或产品有可能进入水体对农作物产生严重危害的企业，必须建设事故排放池，发生生产事故或设备检修、清洗时，所产生的高浓度废水必须排入事故排放池并集中进行处理，不得直接排入灌溉渠道、地面水体或渗坑。
五、农药生产企业应当积极实施清洁生产，加强管理和防止跑、冒、滴、漏，设备、地坪冲洗水必须纳入生产废水处理系统。企业应建立监测制度，对所有排污口定时进行监测，确保主要污染物、特别是特征污染物的排放符合排放标准或控制指标。
六、各地环境保护行政主管部门必须加强对农药生产企业排放废水的监督管理，加强排污口、特别是排向农灌水体排污口的监测。对未能达标的企业，应责成其停产整改。
七、县级以上农业部门应切实加强对农业用水的水质监测，特别是灌溉期前，应对主要灌溉水源进行监测。
八、违反《水污染防治法》和本通知的要求，对农业生产造成损害的，主要责任单位要立即停产整改，除应承担经济损失的赔偿责任、接受环境保护行政主管部门的行政处罚外，还要对其整改后的主要生产装置重新进行风险评价，直至风险评价通过后，才能恢复生产。造成巨大经济损
失的，依法追究刑事责任。



1997年10月13日