江苏省无锡市人民政府


无锡市住宅小区竣工综合验收办法


无锡市人民政府 令第29号


　　第一条　为加强新建住宅小区建设及交付使用的管理，根据有关法律、法规规定，结合本市实际情况，制定本办法。



　　第二条　本办法适用于本市市区范围内建筑面积2万平方米以上的新建住宅区及组团（以下简称住宅小区）的竣工综合验收。



　　第三条　无锡市建设委员会（以下称建设行政主管部门）负责组织实施本市住宅小区竣工综合验收工作及交付使用的监督管理。



　　计划、规划、房管、市政、公安、教育、环保、财贸、供电、绿化等部门应根据各自职责协同做好住宅小区竣工综合验收工作。



　　第四条　住宅小区竣工的综合验收，应当根据国家、省、市有关法律、法规、专业标准和规范的要求，对住宅小区的土地使用情况、各单项工程的工程检验合格证明文件以及市政公用基础设施、公建配套项目等组织全面验收。



　　第五条　建设单位开发建设的住宅小区，凡未按规划要求实施、工程质量不合格、公建及基础设施配套不完善，未通过竣工综合验收并领取《住宅交付使用许可证》的，不得交付使用和办理房屋和有关设施交付使用手续。



　　第六条　住宅小区竣工，各单项工程经有关部门验收合格后，住宅小区建设单位应当向建设行政主管部门提出综合验收申请。



　　第七条　住宅小区申请综合验收，须提交下列文件资料：



　　（一）审核申请表；



　　（二）建设项目批准文件、规划定点图、土地使用批准文件、建设项目初步设计批文、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、公建配套项目批文及单项工程设计文件（图纸）；



　　（三）工程质量监督部门验收核定的各单项工程质量等级评定文件资料和分项验收报告；



　　（四）竣工资料和技术档案资料，包括住宅小区实测竣工总平面图、公建配套竣工图和地上、地下管线竣工平面图；



　　（五）其他须提供的文件资料。



　　第八条　建设行政主管部门应当在收到住宅小区竣工综合验收申请后60日内，完成综合验收工作。综合验收按下列程序进行：



　　（一）组成由有关专业部门和单位参加的综合验收小组。



　　（二）验收小组听取建设单位汇报住宅小区建设情况，审阅有关资料、图纸，进行现场检查。



　　（三）对住宅小区建设管理的情况进行全面鉴定和科学评价，提出综合验收意见。



　　（四）验收合格的，由市建设行政主管部门颁发《住宅交付使用许可证》。



　　第九条　住宅小区必须达到下列要求方可交付使用：



　　（一）小区内所有建设项目均按批准的小区规划和有关专业管理设计要求建成并达到满足使用的标准。



　　（二）生活用水纳入城乡自来水管网。



　　（三）小区用电纳入城市供电网络，不使用临时施工用电和其他不符合要求的用电。



　　（四）雨水、污水排放纳入永久性城乡雨水、污水排放系统。



　　（五）小区按规划要求配建的教育、医疗保健、环卫、邮电、商业服务、社区服务、行政管理等公共建筑设施齐全（因住宅项目建设周期影响暂未配建的，附近区域应有可供过渡使用的公共建筑设施）。



　　（六）住宅小区公共消防设施、安全防范设施的建设符合规定。



　　（七）住宅小区施工完毕，场清地平，周边与施工工地有明显有效的隔离设施。



　　第十条　综合验收不合格的住宅小区，由建设行政主管部门责令建设单位限期整改，直至达到本办法第九条要求的方能申请复验。



　　第十一条　新建住宅小区无《住宅交付使用许可证》的不得分配，不得办理商品房注册登记手续，不得办理户口入迁手续。



　　第十二条　已交付使用的住宅小区，建设单位不再承担工程增建、改建费用。



　　第十三条　住宅小区公建配套项目必须与住宅建设同步实施，同步交付使用。分期建设的住宅小区，可进行分期验收。



　　分期验收的住宅小区，市政公用设施和公共配套设施必须满足使用功能要求，以确保入住居民正常生活。



　　第十四条　建设行政主管部门对新建住宅小区未按规定进行交付使用监督管理，造成居民基本生活困难的，应当采取措施，及时消除影响；造成经济损失的，应当依法赔偿。



　　第十五条　住宅建设单位擅自交付使用住宅小区，造成入住居民基本生活困难的，应当依法承担赔偿责任。



　　市政、公用设施配套单位和住宅建设单位未按住宅配套合同要求完成配套建设的，应当按照合同的约定承担赔偿责任。



　　第十六条　住宅小区符合交付使用要求但未按规定进行竣工综合验收擅自交付使用的，责令补办手续，并处以5000元以下罚款。

　第十七条　擅自交付使用的住宅小区，未按规定执行规划设计或者配建市政、公用设施的，责令改正或者限期补建；逾期未补建的，由建设行政主管部门组织有关部门代为建设，住宅建设单位承担代为建设费用并按代为建设费用的10％向建设行政主管部门交纳管理费，并处以10000元以下罚款。



　　第十八条　擅自交付使用的住宅小区未按规定配建公共建筑设施的，责令限期补建；逾期未补建或无法补建的，除征用相应建筑面积的住宅作为未配建公共建筑设施的补偿，由有关部门落实安排相应的公共设施外，并可处以10000元以下罚款。



　　第十九条　对违反本办法，擅自交付使用住宅小区情节严重的，具有房地产开发经营资质的建设单位，降低或者撤销房地产开发经营资质；其他住宅建设单位，由其上级主管部门对直接责任人员给予行政处分。



　　第二十条　单位和公民有权对交付使用的新建住宅小区进行监督，发现有不符合本办法规定的，可以向建设行政主管部门进行举报，也可以依法提起诉讼。



　　第二十一条　建筑面积不足2万平方米的新建住宅以及旧城改造中的零星住宅和公建配套项目可参照本办法进行验收。



　　第二十二条　江阴、锡山和宜兴市可参照本办法执行。



　　第二十三条　本办法由无锡市建设委员会负责解释。



　　第二十四条　本办法自发布之日起施行。



质疑我国法院上下级之间的关系

郝连忠 来祥鹏


内容提要：随着我国民事审判方式改革浪潮的深入，上下级法院之间的关系尤为令人关注。我国《宪法》和《人民法院组织法》确定上下级法院之间是监督关系，而在现实生活中出现了下级法院向上级法院“请示”的现象，这种现象使得上下级法院间的监督关系变成了领导关系，违反了我国法院两审终身制度和法院独立审判的原则，并且变相剥夺了上诉人的上诉权，违背了法的公平与公正价值。本文在阐述此种现象的同时，并提出了相应的解决措施。
关键词：公正 监督 领导 独立审判 法的价值

据中国新闻社2003年12月2日报道，四川省高级法院新闻发言人近日通报了该省两起司法丑闻：富顺县法院经济审判庭副庭长杨跃因枉法裁判被判刑，自贡市中级法院审判员郑琦因违反审判纪律受处分。这位新闻发言人就此表示：“省高院对敢于碰‘高压线’敢于违反禁令的，将坚决严肃查处”。在人们眼里，四川省高级法院与司法腐败坚决斗争的态度和自揭家丑不护短的做法确实可嘉。的确，四川高院针对司法腐败，查处违纪法官的做法令人拍手称快，但是这种做法是否我国现行法律制度的原则精神呢？值得大家去深思。
一、 法的公平与公正之价值
据我国第一部字书，东汉时期许慎所著的《说文解字》的有关记载，他对法做了如此解释：“法字平之如水，故从水；以触不直者去之，从去。”水表示法像水一样公平，去的意思是除去、驱除，因此，法的本意就为公平、公正、正直。①而法的价值是指法律满足人类生存和需要的基本性能，即法律对人的有用性。法治不能淹没人文精神，人始终应是世界的主体，人永远需求公平、自由、正义、效率等价值。②
庞德认为公正是人与人之间的理想关系；罗尔斯认为公正是指人们之间利益的划分方式与分配方式；博登海默认为公正是指满足个人的合理需要和要求。而我认为公正是指人们之间权利和利益合理分配关系，且这种分配（分配过程、分配方式和分配结果）必须都是合理的。司法是社会公平的最后底线，而司法审判则是维护这道底线的具体行为。伴随着民事审判方式改革浪潮的深入，把诉讼公正作为民事审判方式改革的首要价值取向，其原因表现在：（1）诉讼公正能够促进我国市场经济新秩序的建立、完善和发展；（2）只有诉讼公正，才能实现实体法律的振兴；（3）诉讼公正不仅解决个案的意义，还具有广泛的社会意义；（4）司法最终解决原则决定了诉讼公正是公正、公平和正义的最终保障手段；（5）同时，诉讼公正也是我国民事诉讼法的基本原则之一。
法的公平与公正之价值既然如此，那么我国上下级法院之间的这种“领导关系”是否符合法的公平与公正之价值呢？
二、 我国上下级法院之间的关系问题
我国《宪法》第127条第二款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级热民法院的审判工作。”按照《人民法院组织法》的规定，“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作”，“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。 人民法院内部上下级之间的审判监督关系具体表现在这几个方面：（1）审判对下级人民法院的判决和裁定不服的上诉和抗诉案件。（2）对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或指令下级人民法院再审。（3）下级人民法院认为自己受理的案件案情重大应由上级人民法院审判的时候，可以请求将案件移送上级人民法院审判，认为自己作出的已发生法律效力的判决确有错误，可以请求上级人民法院再审；上级人民法院有权审判下级人民法院移送的第一审案件和请求再审的案件。（4）最高人民法院对下级人民法院的监督权除上述外，还体现在可以判决或核准死刑案件上。
监督关系不同于领导关系，就司法的组织结构和程序而言，两者的区别在于：监督意味着上级法院仅仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持、变更或撤消的决定，至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权，则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。而领导关系则意味着下级必须听从上级的命令，上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权。
在很多人眼里，法院上下级之间是领导关系，上级法院的人员，随时可以“旁听、指导”下级法院的审判工作，在法院内部，院长、庭长可以随时干涉任何一个案件的审判工作。庭审法官在审理案件的时候，经常庭厂和院长汇报、请示案件的有关情况，下级法院向上级法院请示、汇报有关案件的进展情况。在十届全国人大一次会议上，有代表提出建议：法院要取消两个制度，即取消庭审法官向庭长、院长汇报请示案件的制度和取消下级法院向上级法院请示汇报的制度。
伴随着我国审判方式改革浪潮的深入和审判人员业务素质的不断提高，审判权力正在真正的为合议庭和独任审判员所有，承办法官向庭长、院长汇报请示案件的情况越来越少。即使极少的汇报案件，院、庭长也只提供参考意见，或者建议向审判委员会提请讨论，决定权仍在合议庭和独任法官手中。相反地，下级法院向上级法院请示汇报的情况倒是越来越多，下级法院向上级法院请示汇报的制度，在我国有关法律中并未明文规定，但这种情况却一直存在。其存在的原因可能有这几个方面：（1）案件本身疑难复杂，审判人员不能径行裁判，需要向上级法院请示。（2）一般认为上级法院业务水平高，法官素质高，对疑难复杂的案件能够给予正确的答复。（3）一般经过请示报核的案件，即使当事人不服上诉，也多是维持，很少发回重审或改判。（4）按上级法院答复制作的裁判文书，即使最终证明是错误的，承办人也会免受错案责任的追究。（5）由于地理上的优势，上下级法院之间存在着经常的业务往来，这就不可避免的导致两级法院之间感情上的亲近，请示、汇报成为家常便饭。（6）地方保护主义也是其中的一个重要因素。
随着市场经济体系的逐步建立完善和公民、法人法律意识的不断提高，诉至法院的各种新类型案件日益增多。有的法律关系复杂，有的适用法律困难，于是有的法院和审判人员就采取口头、书面、电话等方式，向上一级法院进行请示报核，并把上级法院的答复作为裁判的依据。而实践证明，这种请示汇报制度存在着种种弊端：（1）不利于提高法院的业务水平和审判人员的业务素质。法官应是依法独立行使审判权的人员（犹如足球场上的裁判），按照我国《法官法》的要求，法官应当具备一定的法律学历和审判经历，因此，法官应具备独立办案的资格，能够胜任解决处理各类案件包括疑难复杂案件。而且我国《民事诉讼法》有这样的规定：法官适用简易审判程序解决不了的案件，可以采取普通审判程序；法官独任审判解决不了的案件，可以采取合议制；如果案件还是不能解决，法官可以提请审判委员会讨论。另外，根据我国诉讼法关于级别管辖的规定，已经把一些影响重大或性质特殊的疑难复杂案件规定由中级以上法院管辖。所以，动辄将疑难复杂案件拿到上级法院去请示报核，不利于提高下级法院的业务素质，也不符合法律对上下级审判机关的管辖权的分配。（2）使两审终审制度流为一种形式，变相剥夺了上诉人的上诉权。我国设立二审终审制度的目的在于使一审的错误裁判得到及时的纠正，借以保护当事人的权利，并使得案件得到公正的裁判。而上下级之间存在的这种“领导关系”使两审终审制度流为一种形式，“一棍子打死”，变相的剥夺了上诉人的上诉权。另外，案件经过请示报核，再到上级法院作出答复，往往需要一两个月甚至更长的时间，延长了案件的审限，也不利于及时保护当事人的诉权。（3）不利于执行错案责任追究制度。为了加强审判人员的责任心和贯彻执行《国家赔偿法》，各地已陆续推行错案责任追究制度。但如果法官裁判的错误是经过向上级请示后造成的，那么就很难追究相关人员的责任。因为案件下级法院的承办人会以案件已经过“请示”为由而开脱责任，而上级法院的答复人也不会受到追究，他们往往会以自己不是案件的承办人、下级法院汇报案件情况不清为由推卸责任。此外，上级法院一般也不把答复下级法院的内容作为考核的依据。（4）这种“请示”不符合当今我国审判方式改革的要求。公正和效率是21世纪法院工作的主题，③从传统的职权主义诉讼模式向现代的控辩式诉讼模式过渡，达到效率与公平二者的兼顾，是我国审判方式改革的主要要求。民事、经济、刑事、行政诉讼都逐步要求当庭举证、当庭质证、当庭宣判，改变过去那种先定后审的情况。如果再事先请示报核，不仅时间上不允许，材料上也难以办到。特别是一些诸如公诉案件，如果检察机关采取“诉讼状一本主义”，只是提交起诉书和证据目录，则对案件审理中可能遇到的一些问题事先就不会知晓，即使在审理中遇到了疑难问题，在当庭宣判的情况下也是无法去请示的。
案件请示制度使上级法院直接参与了一审案件的审理，破坏了下级法院在审理中的独立性，并且变相剥夺了上诉人的上诉权，使二审终审制度沦为一种形式，增强了下级法院在审理案件中对上级法院的依赖性，使上下级法院间带上了浓厚的行政依附色彩，导致上下级法院之间这种监督关系流为了一种形式，进而影响到了案件的公正判决。因此，有必要对法院独立审判原则作重新界定。
三、 法院独立审判原则的重新界定
马克思曾说过：“法官除了法律就没有别的上司”。我国《民事诉讼法》第6条第二款规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”而在我们现实司法实务中，法院审理案件不仅有现实上的层层报案、领导把关，还有法律上明文规定的审判委员会。但是随着我国审判方式改革的不断深入，强化合议庭和独任审判员的职责，逐步取消庭长和院长把关制度，使合议庭和独任审判员真正成为法律上和事实上的审判组织，越来越成为理论界和司法实务界的共识。事实上，合议庭或独任审判员独立审判或法官独立审判，理论上是成立的，实践中也是可行的。
独立审判原则是否包括上下级法院之间在审判活动中的独立呢？我国立法上没有明确，理论界也未曾过多的关注，在司法实践中也存在着误解。景汉朝先生认为，独立审判既包括法院对外部的独立、内部的独立——法官独立，也包括上下级法院之间的独立。上级法院不得干预下级法院对具体案件的审判，对下级法院只能依法定程序行使监督权，如第二审程序、再审程序，而不能行使领导权、指挥权等等。④本文在上述部分中已经论述过法院上下级间的关系（法律上和现实中），我们从中可以看出，上下级法院之间的关系并不是独立的。因此，我们在关注民事审判方式改革的同时，更应该关注一下法院的独立审判。我们不仅要明确法院对外部的独立，更应该明确法院内部的独立，法官的独立和上下级法院之间的独立是我们关注的焦点。
四、 弃“领导”而还之“监督”
有人或许认为，下级法院向上级法院就案件疑难复杂问题予以请示，可以减少审判错误，提高诉讼效率，节约诉讼成本。但我们能否为此而牺牲法律的公平和公正呢？答案当然是否定的。针对法院间存在的请示报核制度，我提出几点参考意见：（1）加强主审法官责任制。在审判长的选拔上，应该贯彻我国《人民法院审判长选任办法》，严格执行选任原则和选拔的条件。同时加强主审法官的责任。（2）下级法院及其审判人员对待请示应该慎重，请示应严格按照我国法律的有关规定。下级法官应不断加强法律理论、实践和业务学习，提高处理疑难案件的能力。不能光依赖于向上级法院请示。即使错误裁判是经过请示的，也要追究其承办人的责任。（3）上级法院对下级法院的请示应区别对待，不能一概答复。对案件事实不清的案件一律不予答复，对法律事实关系相对简单，下级法院经集体研讨后完全有能力自己作出决断的案件，则不必答复。在不宜就具体案件作出书面结论，只应提供参考性法理意见时，应说明此意见不作为裁判的法律依据。（4）加快民事审判方式改革的步伐，法应适时而动，因此，有必要对我国《民事诉讼法》做出修改，以适应社会发展的需要。
司法审判在很大意义上追求的是公平与公正，因此，我们必须对上下级法院之间的关系做出明确的界定。
五、 结束语
随着我国民事审判方式改革浪潮的深入，上下级法院之间的关系也成为我们法律学者、法律工作者应关注的问题。按照我国民事诉讼法级别管辖的划分，上下级法院应该在其权限内各司其职，而不应该超越其权限行事。诚然，公正和效率是21世纪法院工作的主题，但是我们不能够只为了效率而紊乱上下级法院之间的关系，把公平、公正弃之一旁。因此，在现实生活中，我们必须正确把握好上下级法院之间的关系。

参考资料：
[1] 常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版。
[2] 江伟主编：《民事诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社2000年版。
[3] 杨立新主编：《民商法前沿》，吉林人民出版社2002年版。
[4] 杨立新主编：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年版。
[5] 其他相关的法律法规。
[6] 陈金钊主编：《法理学》，北京大学出版社2002年版。