南宁市规章制定程序办法
广西壮族自治区南宁市人民政府
南宁市规章制定程序办法
（2003年4月30日南宁市人民政府令第16号公布）
第一章 总则
第一条 为规范市人民政府规章制定程序，提高立法工作效率，保证市人民政府规章质量，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《规章制定程序条例》（以下简称《条例》），结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 市人民政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释适用本办法。
第三条 制定规章，应当遵循《立法法》和《条例》确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规、自治区和本市地方性法规的规定。
第四条 制定规章，必须符合本市实际情况，具有可操作性。
第五条 市人民政府对规章的制定工作实行统一领导。
南宁市法制办公室（以下统称市法制部门）具体负责规章的立项、协调、论证、审查、修改工作。
第二章 立项
第六条 制定规章应当立项。县（区）人民政府、市人民政府有关部门认为需要制定规章的，应当向市人民政府提出制定规章的立项申请。立项申请及相关材料径送市法制部门。
立项申请应当包括以下内容：
（一）规章的名称；
（二）制定规章的必要性；
（三）有关的法律依据；
（四）拟解决的主要问题；
（五）拟采取的主要措施；
（六）规章起草负责人及联系方式；
（七）其它需说明的事项。
市法制部门认为有必要的，可要求立项申请单位附送规章初稿。
第七条 公民、基层群众组织、社会团体、企事业单位认为需要制定规章的，可以向市法制部门提出立项建议。市法制部门应当对立项建议进行研究，答复建议人。
第八条 申请规章立项的，申请单位应当对立法项目的必要性、可行性进行调查研究。
第九条 市法制部门应当根据市委、市人民政府的重大决策和工作部署，结合立项必要性、可行性、成熟性对立项申请进行审查，并于每年年底前拟定下一年度规章立法计划，报市人民政府批准后执行。年度规章立法计划分规章制定工作计划和立法调研计划。
第十条 规章立法计划可以根据实际情况予以调整。有关单位拟增加的计划外项目，按照本规章规定由市法制机构进行立项审查，报市人民政府批准后可以增补为当年规章立法计划。
第十一条 立项申请有下列情形之一的，不予立项或暂缓立项，并书面通知申请部门。
（一）立法思路不符合《立法法》和《条例》确定的立法原则的；
（二）未按要求进行立法调研的；
（三）立法条件不成熟，必要性不充分、不客观的；
（四）已列入国家或自治区立法计划的。
第三章 起草
第十二条 规章由报请立项的单位或具有相应职能的部门起草。市法制部门应当对规章起草工作进行必要的立法指导、协调。
规章涉及若干职能部门的，市人民政府可以确定由一个部门牵头，有关部门共同起草或者由市法制部门起草。
规章内容重要或复杂的，市人民政府可以确定由市法制部门起草。
起草规章可以邀请有关专家或者组织参加，也可以委托有关专家或者组织起草。
第十三条 起草单位应当按照规章立法计划如期完成起草工作；不能如期完成起草工作的，应当向市法制部门书面报告情况，说明原因。
起草单位未按期完成起草工作，又不向市法制部门作出书面说明的，市法制部门可提请市人民政府责令限期报送。
第十四条 起草规章，应当深入基层调查研究，通过书面征求意见和召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。市法制部门可派人列席座谈会、论证会、听证会。
起草单位书面征求意见的期限一般不少于10日。
起草单位应当组织召开座谈会，认真听取县（区）有关部门、人大代表、政协委员、基层群众组织以及行政管理相对人的意见。涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的，应当召开论证会，听取有关方面的专家或者其他专业人员的意见。
规章内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，应当举行听证会。对公众关注程度高的，起草单位可以向社会公布草案征求意见。
第十五条 召开立法听证会的程序按照《条例》第十五条、《广西壮族自治区人民政府立法听证实施办法》的规定执行。
第十六条 起草的规章内容涉及市人民政府其他部门工作的，起草单位应当认真听取其他部门的意见，主动协调；经协商不能取得一致意见的，应当将有关意见与规章送审稿一同上报，并在起草说明中予以说明。
第十七条 规章送审稿应当经起草单位负责法制的机构审核，由起草单位集体讨论决定，负责人签署后，报送市法制部门统一审查。
第十八条 报送规章送审稿时，起草单位应当提交下列文件和材料：
（一）报送审查的报告一式5份；
（二）规章送审稿正文一式50份及其电子文本；
（三）规章送审稿说明一式50份及其电子文本；
（四）有关机关、组织和个人对规章送审稿的书面意见；召开论证会、听证会的，应当附有论证会、听证会记录一式5份；
（五）有关法律依据一式5份；
（六）其他有关材料（主要包括调研报告、国内外立法资料等）一式5份。
第十九条 规章送审稿说明应当包括以下内容：
（一）拟规范事项的现状和存在的问题；
（二）起草规章的基本经过；
（三）拟设定的主要制度、措施及其法律依据；
（四）可行性及预期效果；
（五）对不同意见的处理情况及理由；
（六）需要说明的其他问题。
第二十条 规章送审稿不符合本办法第十八条、第十九条规定的，市法制部门可以要求起草单位在15日内补充相关材料。
第四章 审查
第二十一条 规章送审稿由市法制部门统一审查。
第二十二条 规章审查应当实行立法咨询制度。立法咨询员按照规定对政府立法活动提出意见和建议。
立法咨询员由市法制部门负责聘任。
第二十三条 市法制部门应当书面征求县（区）人民政府和市有关部门对规章送审稿的意见，也可以根据需要将规章送审稿发送有关组织和立法咨询员征求意见，并深入基层进行实际调查研究，广泛听取基层有关机关、组织和公民的意见。
第二十四条 规章送审稿内容重要或复杂的，市法制部门应当召开由有关组织、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
规章送审稿内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，存在重大意见分歧，市法制部门报经市人民政府批准后可以通过新闻媒体向社会公开征求意见，或举行听证会。
第二十五条 市法制部门在审查过程中应当客观公正、实事求是地对待各种不同意见。
有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市法制部门应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，市法制部门应当将争议的实质要点及倾向性意见报请市人民政府决定。
第二十六条 规章送审稿有下列情形之一的，市法制部门可以要求起草单位重新起草：
（一）设定的主要制度脱离我市实际或缺乏可操作性，需要重新调查研究的；
（二）在立法技术上存在较大缺陷，需要作全面调整和修改的；
（三）有关部门对规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关部门协商的。
第二十七条 市法制部门应当在收到规章送审稿之日起2个月内完成对规章送审稿的审查工作。情况复杂不能按期完成的，经市人民政府批准，可以延长1个月。
第二十八条 市法制部门综合各方面的意见，对规章送审稿进行修改，形成规章草案及说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确定的主要制度、措施以及与有关部门协调的情况。
规章草案和说明由市法制部门负责人签署后，提请市人民政府审议。
第五章 决定、公布和备案
第二十九条 规章应当由市人民政府常务会议或者全体会议审议决定。
未列入规章立法计划，以及未经市法制部门统一审查的规章草案，市人民政府不予审议。
审议规章草案时，由市法制部门作说明。也可以由起草单位作说明。
第三十条 市法制部门根据市人民政府常务会议或者全体会议的审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请市长签署市人民政府令，予以公布。
第三十一条 规章应当自公布之日起30日后施行，但符合《条例》第三十二条有关规定的除外。
第三十二条 规章签署公布后，《南宁政报》、《南宁晚报》和市政府信息网应当及时全文刊登。
《南宁政报》刊登的规章文本为标准文本。
市人民政府印制一定数量的规章文本，供公众查询索取。
规章公布后，市法制部门应当会同起草单位召开新闻发布会，市新闻媒体单位应当做好规章的宣传工作。
第三十三条 规章公布后，市法制部门应当依照《法规、规章备案条例》在30日内将规章文本及说明向国务院、自治区人民代表大会常务委员会、自治区人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。
第六章 解释、修改和废止
第三十四条 规章有下列情况之一的，由市人民政府解释：
（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
规章解释由市法制部门按照审查程序提出意见，报请市人民政府批准后公布。
规章解释同规章具有同等效力。
第三十五条 有下列情形之一的，有关行政主管部门或者市法制部门应当及时提出修改、废止规章的建议：
（一）规章依据的上位法已经修改或者废止的；
（二）规章主要内容被有关上位法或者其他规章替代的；
（三）规章规范的社会实际情况发生重大变化的；
（四）其他应当修改、废止规章的情形。
修改、废止规章，参照规章制定的有关规定执行。
规章修改后，应当及时公布新的规章文本。
第七章 附则
第三十六条 政府立法活动所需经费应当列入市法制部门的行政专项经费，由财政予以保障，确保规章制定工作的顺利开展。
第三十七条 规章外文译本由市法制部门组织编译、审定；规章中外文版本汇编工作由市法制部门负责。
第三十八条 市人民政府提请市人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案的制定程序，参照本办法的有关规定执行。
第三十九条 本办法自2003年6月1日起施行。2000年9月4日市人民政府发布的《南宁市制定行政规章暂行办法》（南府发[2000]91号）同时废止。
要素式公证书制作中的问题及对策
冯兴吾 杨仕田 刘金海
为增强公证文书的证明力，提高公证队伍的整体水平，满足社会对公证法律服务的需要，充分发挥公证的作用， 司法部决定自200J年1月1日起在保全证据、现场监督、合同(协议)三类公证书推行使用要素式公证书格式。实践中，使用者普遍反映较好。但是，要素式公证书在制作中仍存在一定的问题，本文试提出，求教同仁。
一、要素式公证书制作中的问题
l、必备要素不全。必备要素为公证办证证词中必须具备的内容，而有的公证书在证词中却存在保全的关键词缺省、拍卖标的基本情况及所有权或处分权不明、代理人的代理权限不清等情况。
2、选择要素选择不当。选择要素为根据公证证明的实际需要或当事人的要求， 酌情在公证书证词中写明的内容。有的公证书证词应写明的未写明，如证据的存放地点不明、开奖中有在场人的未加描述、合同的生效日期及条件未说明等。
3、法律条文引用不规范。有的房屋转让合同公证书证词中只援引《中华人民共和国合同法》，而未引用《中华人民共和国房地产管理法》等。
4、大宗批量证未按要求出具要素式公证书。有的认为批量公证，公证书证词基本是一致的，只是一方当事人的基本情况不同，不必出具要素式公证书。
5、要素式公证书的范围过窄。司法部试行要素式公证书格式的范围暂定为在国内使用的保全证据、现场监督、合同(协议)三类公证书，而发往域外使用的涉外、涉港澳台公证书及其他国内公证书仍使用现行公证书格式。
二、要素式公证书制作的问题之对策
l、加强学习、提高素质
推行要素式公证书是公证工作改革的重要内容，是对传统公证书格式的全面突破，是一项十分具体而又复杂的工作，对公证人员的分析判断能力、办证程序的严谨性等都提出了更高的要求。各地要采取集中培训、集体学习、自学等方式，组织全体公证人员认真学习司法部下发的要素式公证书格式、使用说明、参考格式及与要素式格式相关的法律、法规及司法文书写作知识，努力提高法律、公证业务、语文和文书写作水平。
要素式公证书与过去的公证书相比，最显著的特点就是在公证证词中必须写明某个公证事项适用某种法律、法规， 因此，公证人员不仅要熟悉公证事项适用什么法律，还要清楚具体的条款。所以，公证员为适应未来公证工作的实际需要，必须不断加强学习。
2、必备要素写完整
一是保全证据公证书。要写明申请人的姓名或全称、申请日期及申请事项。 自然人写姓名，有代理人的还要写代理人的姓名， 包括自然人的性别、出生日期、住址，外国人写明国籍。法人或非法人组织写全称，要以其营业执照或公章上名称为准，并要写法定代表人或代理人姓名，
法人的基本情况及行为能力。保全的方式方法，如自书、代书、公证人员记录、录音、录像等方式。参与保全人员的情况，包括承办公证人员及在场人、翻译、勘验等的人数、姓名等。同时，还要写明证人的主体资格是否合法，意思表示是否真实，取得证据的数量、种类、 日期，是否向证人宣读和经证人阅示，证人在证据上签名(盖章或捺手印)是否真实。
二是现场监督类。写明申请人全称或姓名、申请日期及申请事项。对委托人、拍卖人、拍卖师及竞买人资格的审查情况，拍卖标的基本情况及对其所有权或处分权的审查结果，对拍卖规则内容的审查结果。拍卖活动是否得到有关部门批准，如与拍卖标的有关的主管部门(文物管理 机构、国有资产管理机构、房地产管理部门等)、拍卖标的的监管机关(海关、人民法院、破产清算小组等)。拍卖的时间、地点及拍卖过程(拍卖方式、竞价形式)是否符合拍卖规则等。
三是合同(协议)类。写明申请人全称或姓名、申请日期及申请事项。公证人员要重点审查当事人的身份、资格及签订合同的民事权利能力和行为能力；代理人的身份及代理权限；限制民事行为能力人订立合同由其法定代理人代理或征得法定代理人同意，但订立纯获利益或与其年龄、智力、精神健康状况相适应的合同除外：担保人的身份、资格及担保能力； 当事人签订合同的意思表示是否真实，是否对合同的主要条款取得一致意见。如出售房产(期权)的名称、坐落、房号、朝向、 占地面积、使用面积、售价等；预售合同应有预售许可证，现房买卖应有房产证；共有房产或已设定他项权利(如抵押权)的房产，应按法律规定征得相关权利人的同意或认可；合同条款是否完备，内容是否明确、具体；是否履行了法律规定的批准或许可手续，如《中华人民共和国合同法》第44条后款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续生效的，依照其规定。”
3、选择要素要适当
一是保全证据公证类。申请保全证据的原因、用途；对于没有根据的原因，或者用途不定的，或原因用途难以确认的，一般不宜直接写明； 办理该项公证的法律依据(公证规章或有关规章等)；在引用法律依据时，应具体写到有关法律、法规、规章的条、款、项。有些省、市有公证地方性法规的，如我省的《安徽省公证条例》，本文认为也应引用。对所取得的证据的保全方式及存放地点。 如有附件时，应写明附件是原件还是复印件及附件的名称、份数、页数、顺序号。
二是现场监督类。申请人提供的主要证据材料的真实性、合法性；拍卖人对拍卖标的来源、瑕疵及相关责任的说明；拍卖活动有见证人的，应将其民事主体资格状况连同“见证人某某某、某某某在场见证”字样一并在公证书中加以描述。
三是合同(协议)类。合同标的物的权属情况及相关权利人的意思表示。权属情况指所有权、使用权、担保物权、专有权、专用权等；相关权利人包括与合同标的有关的共有权人、所有权人、使用权人、担保权人等。如写明权属： “本合同项下标的物由XX、XX共有”，接下去再写相关权利人的意思表示： “共有人XX对转让该标的物无异议”。转让、承包或租赁合同标的物时，应按法律规定征得相关权利人同意或认可。当事人对合同内容的重要解释或说明：在签订格式合同时，要写明当事人是否了解合同的全部内容；合同的生效时间及条件，如法律规定合同须经登记或批准方能生效的，公证书中应写明“本房屋《买卖合同》自合同项下房屋经房地产登记主管部门办理权属变更登记之日起生效”、 “本《质押合同》自合同项下物移交质权人占有之日起生效”。有的还写明“本合同自双方当事人签字、盖章并经公证之日起生效”、 “本合同自双方公司董事会通过后生效”。
4、加强管理，制定规范
一是在全国范围内推荐要素式公证书制作较好的公证书卷宗。要素式公证书的推行，使公证的形象逐渐饱满起来。过去制式的形式影响了对实体内容的更深入的探究，而推行要素式公证书之后，对形式的单纯追求已经不再是重点关注的问题，对法律实体内容的审查就必然成为公证工作的重点内容。因此，在从过去的偏重程序法、兼顾实体法向偏重实体法、兼顾程序法的转变过程中、首先要在全国范围内推荐要素式公证书制作较好的卷宗。
二是实行公证处之间要素式公证书制作的交流。要素式公证书使公证证明活动更加公开化，增强了公证活动的透明度。公证人员的工作， 包括审查的内容、依据的法律、分析判断过程都明明白白地展现在当事人面前，展现在法庭面前，展现在公证书使用部门面前。因此，要举办公证处之间要素式公证书制作的交流，在经验积累到一定程度后，将有益的经验在全系统进行总结、推广，努力做到公证程序公开、公证活动的透明，使人们对公证的认识更深，对公证书的证明力更加确信。
三是防止出现新的要素式公证书的格式化。如果我们仅仅把要素式当作一种形式， 当作一种被动的工作，那么，要素式公证书就不会有生命力，就会回到传统的老路上去。这就要求我们进一步理解要素式公证书的内涵， 而不是其表面。只有理解其内涵，公证员才能真正发挥主观能动性，才能通过公证书充分展示公证员的个性。
5、适当增加要素式公证书的种类。有的公证种类，如继承权公证、执行证书等都没有实行要素式公证书，如实行要素式公证书就能较全面地反映当事人的境况、申请的原因和目的、公证的对象和范围、公证的结论、依据事实和法律等方面。再如提存公证，若按老式部颁格式，只能证明提存协议上当事人的印鉴或签名属实，不能在公证书具体反映提存数量。为方便当事人。本文认为，在实践中应该参照部颁示范格式．根据当事人的具体情况．灵活地为当事人出具要素式公证书，在坚持法律原则性的基础上注重事实的灵活性的运用，使要素式公证书具有更加强大的实用性，增加公证工作为经济建设、为社会发展保驾护航的能力。
安徽省宣城市公证处
安徽省泾县公证处
联系电话：0563—3021349